| 1. Probleemipüstitus
1.1. Euroopa Komisjoni (KOM) eesmärk on suurendada täiskasvanute osalemist koolitustel ja kõrvaldada lüngad koolituse kättesaadavusel. Ka Eesti riiklik arengustrateegia „Eesti 2035“ ja haridusvaldkonna arengukava 2021-2025 seab sihiks õppimisvõimaluste edendamise. Seega oleme KOM probleemipüstitusega suures pildis päri.
1.2. Samas, nõukogu soovituse eelnõu (eelnõu) osutab, et varasemad EL algatused on olnud ebapiisavad, et oluliselt suurendada täiskasvanute osalemist koolitustel ja kutsub liikmesriike looma isiklikke õpikontosid koos seda toetava tugiraamistikuga. EUROSTATi andmed (LFS, trng_lfse_01) osutavad, et Eestis on elukestvas õppes osalemine olnud kümnendi jooksul kasvutrendil. Kui 2011. aastal osales 12%, siis 2020. aastal osales 17% 25-64-aastastest oskuste-teadmiste arendamises viimase nelja nädala jooksul. (Samas on EL-28-s keskmine kasv olnud aeglasem ning 2019. aasta tase vaid 11%.) Tõstatub küsimus, kuivõrd Eesti täiskasvanute osalemist oskuste ja teadmiste omandamisel toetav meetmestik vajab isikliku õpikonto järgi ümber kujundamist ning kuivõrd on pigem vaja rohkem tähelepanu pöörata KOM eelnõus välja toodud toetavate meetmete kui tugiraamistiku (nt õppepuhkused, info koolitusvõimaluste kohta, oskuste valideerimisvõimalused jne) paremale kujundamisele ja rakendamisele. Seetõttu on küsitav, kas sellise detailsuse astmega loodav ja riiklike erisustega arvestamist mitte võimaldav isiklik õpikonto on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.
2. Isikliku õpikonto loomine
2.1. Peamise meetmena kutsub KOM liikmesriike üles looma universaalseid isiklikke õpikontosid. Universaalne õpikonto annaks kõigile tööealistele inimestele sõltumata tööturuseisundist või hõivevormist koolitusõiguse, mille otsesed koolituskulud kaetakse avalikest vahenditest. Sotsiaalministeerium universaalset õpikontot ei toeta.
2.2. KOM mõjuanalüüsis eeldatakse tegelikuks taotlemismääraks vaid 18,4% 25-64-aastastest inimestest. Eurostati (tabel proj_19np) järgi on Eestis praegu kokku ligikaudu 718 600 inimest vanuses 25-64, kellest toodud eelduse järgi osaleks meetmes 132 200 inimest. Seega, kuigi soovituse järgi peaksid liikmesriigid juurutama universaalse õiguse, siis selle tegelik katvus on teiste riikide kogemuste ja eelnõu ootuste järgi oluliselt väiksem. Teisisõnu de jure universaalne meede ei oleks kaugeltki võrdne de facto universaalse taotlemisega.
2.3. Tööealise elanikkonna õigus valida ise vabalt koolitusi võib ajendada õpikontosid kasutama pigem neid inimesi, kes oskuste-teadmiste arendamiseks avaliku sektori tuge ei vaja, mitte aga neid, kes seda pigem vajaksid (nt Prantsusmaa ja Suurbritannia kogemus). Hariduseta, madala haridustaseme või aegunud oskustega inimeste elukestvas õppes osalemiseks on ennekõike vaja sihitud meetmeid, mitte aga eeldada, et just nemad kasutavad universaalseid meetmeid.
2.4. KOM pakutud sõnastuses soovituse eelnõu eeldab täiskasvanuõppe avaliku sektori kulude olulist suurendamist (seda ka eeldades madalat taotlemismäära 18.4%). Eelnõu mõjuanalüüsi järgi (lk 10) kulutab praegu Eesti avalik sektor täiskasvanute elukestvaks õppeks ligikaudu 2% SKPst, mis on rohkem kui EL liikmesriigid keskmiselt (1,3%). Eelnõu mõjuanalüüs ei too otseselt välja, kui palju suurenevad Eesti avaliku sektori kulud. Kaudselt võib aga eelnõust eeldada kulude kasvu suurusjärgus 0.07 miljardit eurot aastas (0,27% SKPst). Sotsiaalministeeriumi arvutuste järgi võib aga kulusid eeldada pigem suurusjärgus 0.10 miljardit eurot aastas (0,37% SKPst). Eelnõu kohaselt ei tohiks uued meetmed asendada olemasolevaid meetmeid (lk 22). Seega toodud kulud peaksid lisanduma olemasolevatele kuludele ning täiskasvanute elukestva õppe kulud suureneksid praeguselt 2% SKPst ca 2,3-2,4% SKPst. Pingelises eelarves täiendavate vahendite leidmine on keeruline. Kui avaliku sektori kulusid oluliselt ei suurendata, siis olemasolevate avaliku sektori ressursside ümber jagamine universaalse õppekonto juurutamiseks tähendab, et riskirühmad, kes pigem vajavad avaliku sektori tuge-abi oskuste ja teadmiste arendamisel, jäävad meetme juurutamise järel kaotajateks.
3. Isikliku õpikonto loomise finantsilise jätkusuutlikkuse risk
3.1. Universaalne isiklik õpikonto on kulukas meede tulenevalt sellest, et kõigil tööealistel inimestel on õigus avalikule hüvele. Eelnõu mõjuanalüüsis eeldatakse küllalt madalat taotlemismäära 18.4%. Eurostati 2016. aasta andmetel (AES, trng_aes_101) osales Eestis aasta jooksul elukestvas õppes 44% 25-64-aastastest inimestest ning EL on seadnud sihttasemeks Euroopas 60% aastaks 2030. Lisaks isiklikule õpikontole hõlmab eelnõu täiendavaid meetmeid, mis peaksid tagama sihtrühma kasvava valmisoleku osaleda elukestvas õppes, sealhulgas valmisoleku taotleda õpikonto hüvesid. Seega on individuaalse õpikonto meetme juurutamisega kaasnevad avaliku sektori kulud väga tundlikud tegeliku osalemise suhtes. Seega oodatava tööealise elanikkonna elukestvas õppes osalemise kasvuga ja individuaalse õppekonto õiguse kasutamisega suureneb ka õpikonto pikaajalise jätkusuutlikku rahastamise risk.
Joonis. Individuaalse õpikonto kulude seos taotlemise määraga
Allikas: Sotsiaalministeeriumi arvutused
Avaliku sektori suurenev kulu (riigieelarve kulud, sealhulgas töötuskindlustuse vahendid) universaalsele õpikontole mõjutab ka avaliku sektori võimalusi täiendavalt kulutada riskirühmade ja seega rohkem tuge vajavate rühmade oskuste arendamisele, sealhulgas näiteks töötute elukestvas õppes osalemisele.
3.2. KOM eelnõu mõjuanalüüsi järgi suurendavad avaliku sektori kulud oskuste ja teadmiste omandamist ja seeläbi töö tootlikkust, mistõttu on isikliku õpikonto kulud kui sotsiaalsed investeeringud ühiskonnale tulusad. Eelnõu mõjuanalüüsis hinnatakse, et iga Eesti avaliku sektori kulutatud euro toob ühiskonnale 5 aasta jooksul tagasi 4,2 eurot. (Universaalse individuaalse õpikonto juurutamise asemel oskuste riskirühma elukestva õppe toetamine tooks tagasi 3,7 eurot.).
Siinjuures on aga oluline tähele panna, et eelnõu mõjuanalüüsi ex-ante tulu hinnangud põhinevad modelleerimisel. Varasemad teiste riikide universaalsete õpikontode juurutamise kogemused, näiteks Prantsusmaa kogemus, siiski sarnast tootlikkust ilmtingimata ei kinnita . Seega meie praegused teadmised universaalse õpikonto mõjust käitumisele ja tuludele-kuludele ei ole nii kindlad ja tugevad, et seda eelnõu järgi üle liikmesriikide suurte kuludega, kuid ebakindlate tuludega juurutada. Poliitikakujundamise hea tava järgi peaks üle Euroopa Liidu individuaalsete õpikontode juurutamise asemel pigem katsetama valitud all-sihtrühmades (näiteks valitud piirkondades) ning koguma täiendavad tõendeid meetme oodatava mõju kohta.
4. Eelnõu sihtrühma määratlus
4.1. Eelnõu sihtrühma kuuluvad kõik tööealised täiskasvanud, kes elavad seaduslikult liikmesriigis (olenemata haridusest, hõivest, töövormist jne). Eeltoodust tulenevalt ei pea me tulemuslikuks ja tõhusaks toetada piiratud avalikest vahenditest kõiki täiskasvanuid, vaid ennekõike oskuste-teadmiste lõhedega riskirühmi. Pigem peame mõistlikuks sihitud meetmeid erinevatel põhjustel töötusriskis olevatele inimestele, nt madalamate oskuste või terviseprobleemidega inimesed, samuti väikeettevõtete töötajad, enesehõivatud (self-employed) jne. Ka haridusvaldkonna arengukava 2021-2025 seab sihiks hariduseta, madala haridustaseme või aegunud oskustega inimeste osakaalu vähendamise.
4.2. Siinjuures eelnõu näeb ette universaalsed, kuid diferentseeritud õigused – avalikult sektorilt rohkem tuge vajavatel inimestel oleks õigus täiendavale isiklikule koolitusõigusele. 2021. aastal osales Eesti Töötukassa (töötukassa) erinevatel koolitustel ligi 44 500 inimest. Töötukassa saab ka tulevikus enam õpet vajavatele inimestele tagada täiendavad õigused koolituseks, võrreldes universaalsete õiguste kasutamisega. Siinjuures on oluline, et Sotsiaalministeeriumil koostöös töötukassaga peab olema iseseisev otsustuspädevus koolitusmeetmete kujundamisel. Näiteks õpikonto asemel koolituskaardi pakkumine võib olla parem viis riskirühmadele täiendavate õppimise võimaluste loomiseks.
5. Inimeste vaba liikumine ja isiklik õpikonto
5.1. KOM eelnõu soovitab luua iga tööealise täiskasvanu jaoks isikliku õpikonto liikmesriigis, kus ta seaduslikult elab (p 3). Erandina saavad EL liikmesriigis seaduslikult resideeruvad piirialatöötajad ja enesehõivatud õiguse õpikontole liikmesriigis, kus nad töötavad (p 3). Ei piirialatöötaja ega enesehõivatu ole eelnõus defineeritud, mistõttu on ebaselge, kelle suhtes rakendub kohaldamisala erand. Ühtne arusaam erandi õigustatud subjektist on oluline, kui tegemist on olukorraga, kus inimesed liiguvad erinevate liikmesriikide vahel. Lisaks jääb arusaamatuks, milline riik vastutab piirialatöötajale ja enesehõivatule isikliku õpikonto finantseerimise eest olukorras, kus õpikonto loomise eest vastutab liikmesriik, kus inimene töötab.
5.2. Lisaks näeb eelnõu ette isiklikul õpikontol olevate akumuleerunud koolitusõiguste säilitamise või kasutamise ajal, kui isik elab/resideerub mujal EL liikmesriigis (p 11). Akumuleeritud koolitusõiguste liikmesriikide vaheline ülekantavas koolitusõiguse kasutamiseks vajab veel täiendavat uurimist. Eelnõu ei ava lõpuni, kuidas inimeste individuaalne õigus käib kaasas inimesega liikudes erinevate liikmesriikide vahel. Universaalne õigus on seaduslikult liikmesriigis elavatele inimestele. Seega, kui inimene asub seaduslikult elama uues liikmesriigis, siis tal ongi õigus selle liikmesriigi õpikontole. Jääb arusaamatuks, kas sellisel juhul on isikul kaks isiklikku õpikontot – üks riigis, kuhu inimene on elama asunud ja teine riigis, kus ta varasemalt elas ja kuhu on akumuleerunud koolitusõigused, mida peaks inimesele säilitama ja mida tal peaks olema õigus kasutada ajal, kui ta elab uues liikmesriigis.
6. Toetavad meetmed
6.1. Soovituste eelnõu ootab liikmesriikidelt toetavate meetmete juurutamist – karjäärinõustamine, haridustaseme ja oskuste valideerimisvõimalused, tasustatud õppepuhkused, registrid, infosüsteemid koolitusvõimaluste jm. kohta, ühtne riiklik digiportaal, õigusteadlikkuse suurendamine ja teavituskampaaniad jne. Toetavad meetmed ja tugiraamistik on mõistlik, sest seob õpikonto teiste elukestvas osalemist toetavate meetmetega ning toetab isikliku õpikonto koolitusõiguste taotlemist ja kasutamist. Siinjuures soovituses kirjeldatud tugimeetmestik suures osas hõlmab juba Eesti olemasolevaid või välja töötatavaid meetmeid, kuid mis samas vajavad järjepidevat arendamist, sealhulgas arendamist soovituse ajendil.
6.2. Õppepuhkused (p. 19-20). Eelnõu kutsub üles looma või vaatama läbi olemasolevad õppepuhkuste sätted kooskõlas ILO konventsiooniga nr 140 tasustatud õppepuhkuste kohta. Me ei pea õigeks, et soovitus seob õppepuhkuste korralduse ILO asjakohase konventsiooniga. ILO tasustatud õppeuhkuse konventsioon on ratifitseeritud 12 EL liikmesriigi poolt ja on seega siduv vaid kõnealustele riikidele. Eesti ei ole ILO konventsiooni ratifitseerinud. ILO konventsiooni ratifitseerimine on liikmesriigi õigus ning ei ole kohane põimida ILO konventsiooni tõlgendusmehhanisme Euroopa poolaasta järelevalve menetlusega, mille raames hakkab toimuma ka soovituse rakendamise hindamine. Lisaks ei sobi Eesti õppepuhkuste süsteemiga kokku ILO konventsiooni lähenemine, kus riike õhutatakse rahaliselt ja mitterahaliselt toetama tööandjaid, ennekõike väike ja keskmise suurusega tööandjaid, kelle töötajad kasutavad tasustatud õppepuhkust. Eesti süsteemis on juurdunud regulatsioon, kus töötaja õppepuhkuse kasutamise hüvitab tööandja. Eesti puhkuste süsteemis peetakse tööandjapoolset puhkuse hüvitamist tööandja sotsiaalseks vastutuseks. Samal põhjusel ei pea tööandja hüvitama ükskõik missugust puhkust, vaid hüvitamisele kuulub üksnes tööalane- ja tasemekoolitus. Niisamuti on meie hinnangul küsitav võimaldada õppepuhkuse kasutamist enesehõivatule. Kusjuures ILO konventsioon nr 140 näeb puhkuse kasutamise ette vaid töötaja suhtes. Enesehõivatu on käsitletav iseseisva ettevõtjana ja iseendale tööd andva isikuna, kelle puhul ei pruugi alati olla võimalik puhkuse andmine. Muudel juhtudel on tegemist aga kahe lepingupartneri omavahelise kokkuleppega.
6.3. Karjäärinõustamine (p. 12). Algatus peab oluliseks, et elukestvas õppes osalevatele inimestele oleks tagatud juurdepääs karjäärinõustamisele, mis muuhulgas aitab tagada tööturuvajadustele vastavate koolituste valimise. Eestis pakub lisaks tasemeõppeasutustele karjäärinõustamist Töötukassa, milles saavad osaleda kõik soovijad ning mis on rahastatud Töötukassa eelarvest ja inimestele tasuta. 2021. aastal osales Töötukassa karjäärinõustamisel 129 267 inimest. Eelnõu meetmete jõustamine suurendab muuhulgas nõudlust karjäärinõustamisele, mille kõrges kvaliteedis mahu kasvatamine vajab tähelepanu ja lisaressurssi.
6.4. Rahastamiskõlblike kvaliteetsete koolitus-, karjäärinõustamis- ja valideerimisvõimaluste riiklik register (p 13) ja portaal (p 18). Tagatud kvaliteediga koolitusvõimaluste riiklik register aitab suurendada koolitusel osalemist mõjutavaid stiimuleid ja motivatsiooni. Siinjuures Töötukassa koolitusteenused hõlmavad koolitusi koolituskaardiga, mille tarvis on loodud andmebaas koolituste ja koolitajate kohta (ligikaudu 7650 koolitust). Seega saab olemasolevaid andmebaase kasutada ka õpikonto registri ja portaali loomisel.
Kontakt: [email protected] |
|