Kavandatava muudatuse kohaselt kaob seos täis- ja osakoormuse ning õppekulude hüvitamise vahel, st õppekulude hüvitamise tekkimise kohustus ei sõltu sellest, kas üliõpilane on viidud osakoormusega õppesse. Tekiks absurdne olukord, kus nominaalajal täiskoormusega õppes on eristatavad tasulised ja tasuta õppekohad. Seejuures 1) on nende arv kõrgkooli jaoks prognoosimatu ja selgub alles pärast iga semestrit ning 2) üliõpilane ei tea ka täiskoormusega õppides ette, kas ta järgmisel semestril õpib tasulisel või tasuta õppekohal.
Reformi deklareeritud eesmärk on tagada, et üliõpilasele, kes lõpetab kõrgkooli nominaalajaga, oleks tagatud tasuta õppekoht. On elementaarne, et täiskoormusega õppides on see reaalne. Seega peaks õppekulude hüvitamise õiguse teke olema seotud justnimelt sellega, et ülõpilane ei ole täitnud täiskoormusega õppe kriteeriume – sel juhul on alust juba õppetöö käigus eeldada, et ta ei ole võimeline nominaalajal lõpetama, ja õppekulude hüvitamise nõudmine nominaalaja jooksul on põhjendatud.
See tähendab, et täiskoormuse arvestamise määr peab olema kalkuleeritud sellisena, et eelduslikult on võimalik seda täites stuudium nominaalajaga lõpetada. Seega ei ole põhjendatud loobuda õppekulude hüvitamise nõude seosest täis- ja osakoormusega. Pigem tuleks vaadata, kas praegune piirmäär – vähemalt 75% – on piisav eeldamaks, et selle täitmisel suudab üliõpilane stuudiumi nominaalajaga lõpetada. Ja kui ei ole, korrigeerida seda määra.
Praegu kehtiv regulatsioon tagab tegelikult iseenesest selle, et üliõpilaselt, kes ei täida täiskoormuse nõudeid ja seega eelduslikult ei lõpeta kõrgkooli nominaalajaga, saab juba nominaalaja kestel õppekulude hüvitamist nõuda. Küsimus pole mitte regulatsioonis, vaid selle reaalses mitterakendamises. Reaalselt ei tehta alati otsust üliõpilase üleviimiseks osakoormusesse ja õppekulude hüvitamist ei nõuta. Kui uues regulatsioonis tahetakse vältida riski, et kõrgkoolid üleviimisprotseduuri ei teosta ja seetõttu, arvestades, et üliõpilane ei ole üle viidud osakoormusesse, seega formaalselt õpib täiskoormusega, ei nõua õppekulude hüvitamist, on võimalik õppekulude hüvitamine siduda mitte üleviimisprotseduuri, vaid lihtsalt täiskoormuse nõuete mittetäitmise faktiga. See tähendab, et õppekulude hüvitamise kohustus/nõudeõigus tekib juhul, kui täiskoormuse nõuet ei täideta, sõltumata sellest, kas üliõpilane on viidud ametlikult osakoormusega õppesse või mitte. On tehniline küsimus, kas vastav mõte sätestada §-s 18 lg 4 (nagu see on praegu, täpsustades sõnastust ühetähenduslikumaks) või jätta vastav lauseosa (ja seega õppekulude hüvitamise teema üldse) sellest sättest välja, nagu kavandatud, ja sõnastada õppekulude hüvitamist sätestavas paragrahvis (kavandatav § 27 lg 54 p 1) mõte, et kõrgkool võib täiskoormusega õppe nõudeid mittetäitvalt üliõpilaselt nõuda õppekulude hüvitamist.
Ettepanekud
1) Vaadata üle, kas RakKKS § 18 lg-tes 2 ja 3 ning ÜS § lg-tes 1 ja 2 sätestatud täiskoormuse piirmäär on piisav, et seda täitev üliõpilane oleks suuteline lõpetama kõrgkooli nominaalajaga.
2) Juhul, kui soovitakse õppekulude hüvitamise teema sätestada ka käesolevas paragrahvis, sõnastada RakKKS § 18 lg 4 lõpp alljärgnevalt:
„Täiskoormusega õppe nõudeid mittetäitva üliõpilase viib rakenduskõrgkool üle osakoormusega õppesse üliõpilast rakenduskõrgkoolist välja arvamata. Rakenduskõrgkool võib täiskoormusega õppe nõudeid mittetäitvalt üliõpilaselt nõuda õppekulude hüvitamist.“ (Sama ka ÜS § 23 lg-s 3 ülikooli kohta). |
I
§ 27 lg 5 muudatusettepanekule
Iseenesest jääb ka muudatusettepaneku kohaselt alles praegune põhimõte. Probleem on selles, kuidas tõlgendada väljendit „õppekohale, mille õppekulud hüvitab riik“, kui peaks jõustuma eelnõu kohane põhimõte, et ka nominaalaja jooksul täiskoormusega õppivalt üliõpilaselt võib nõuda õppekulude hüvitamist ja seda on konkreetse üliõpilase puhul tehtud. Sel juhul ei saa öelda, et selle üliõpilase õppekulud on hüvitanud riik. Kas eelnõu koostamise käigus on arvestatud, et sel puhul selles sättes kehtestaud piirang ei kehti?
II
Kavakohaselt lisatava § 27 lg 5.4 p-le 1
Kavandatava muudatuse põhisisu seisneb selles, et üliõpilaselt, kes eestikeelsel õppekaval õppides ei täida semestri jooksul õppekava vähemalt 30 EAP mahus, tekib kõrgkoolil õigus nõuda õppekulude hüvitamist. Seda sõltumata sellest, kas ta õpib täis- või osakoormusega ning lõpetab lõppkokkuvõttes kõrgkooli nominaalajaga või mitte. Juriidiliselt ei ole selline ettepanek põhjendatud ega vastuvõetav.
Käimasoleva kõrgharidusreformi meetmete eesmärk on väidetavalt tagada, et üliõpilane läbiks stuudiumi nominaalajaga. Deklareeritud on, et nominaalajaga läbitava stuudiumi puhul tagab riik üliõpilasele tasuta õppekoha. Kavandatav § 27 lg 5.4 p 1 sätestab piirangu selle tasuta õppekohal õppimise õiguse kasutamiseks, väidetavalt selleks, et üliõpilasel oleks jooksvalt huvi õppekava nominaalajaga läbida. Seega peaks semestris 30 EAP täitmise nõue justkui tagama, et üliõpilane läbib õppekava nominaalajaga. Et teha kindlaks, kas kavandatav piirang on õigustatud ega riiva põhjendamatult üliõpilase õigust riigi poolt reformi ja ka meetme eesmärgina deklareeritud tasuta kõrgharidusele, tuleb hinnata, kas selleks kavandatav meede on eesmärgi saavutamise seisukohalt vajalik, kohane ja proportsionaalne.
Eeltoodud aspektidest piirangut hinnates saab öelda järgmist.
• Piirang ei ole vajalik.
Piirang on vajalik juhul, kui seatud eesmärki ei ole võimalik saavutada muude, piirangu adressaati vähem koormavate vahenditega. Antud juhul on eesmärki – tagada õppekava nominaalajaga läbimine – võimalik saavutada teiste, oluliselt vähem koormavate ja selgemalt defineeritavate ja rakendatavate vahenditega (õppekulude hüvitamise nõudeõiguse tekkimine täiskoormuse nõuete mittetäitmisel ning juhul, kui üliõpilane ei ole täiskoormuses õppides kõrgkooli nominaalajal lõpetanud, siis pärast nominaalaja möödumist). Täiskoormuse täitmist arvestatakse jätkuvalt kumulatiivselt õppeaastate kaupa (seda printsiipi pole kavandatud muuta ja selleks pole ka vajadust) ning selle arvestamisel on tagatud piisav, konkreetset õppekava ning õppekava täitmise viisi, samuti üliõpilase valikuid ja muid asjaolusid arvestav paindlikkus. Õppekava täitmine võib toimuda ka VÕTA rakendamise teel, erinevatel semestritel ja õppeaastatel võib kogutavate ainepunktide maht olla erinev ning nominaalajaga lõpetamise seisukohalt on oluline, et nominaalaja jooksul läbitakse ettenähtud õppeained ja kogutakse kumulatiivselt teatav ainepunktide hulk. Eelnõus esitatud ettepanekus ei ole kumulatiivsuse teemat selles (30 EAP kogumise kohustuse) kontekstis isegi käsitletud. Selge on, et stuudiumi nominaalajaga läbimise seisukohalt ei ole vajalik, et üliõpilane läbiks igas semestris kogu stuudiumi vältel õppeaineid 30 EAP mahus. Seega ei ole kavandatav piirang eesmärgi saavutamiseks vajalik.
• Piirang ei ole kohane
Piirang on kohane juhul, kui selle rakendamisega on võimalik püstitatud eesmärki saavutada ja kui piirang aitab eesmärgi saavutamisele kaasa. Käesoleva juhul ei aita kavandatav piirang eesmärgi saavutamisele kaasa. Mõned põhjendused.
1) Asjaolu, et üliõpilaselt on õigus juba alates teisest semestrist õppekukude hüvitamist nõuda ja võib-olla ka nõutakse, ei taga, et ta lõpetab kõrgkooli nominaalajaga.
2) Asjaolu põhjal, kas üliõpilane nominaalaja vältel mingil perioodil/semestril ei täida õppekava 100% ulatuses (kuigi täidab täiskoormuses õppe nõuded) ei ole võimalik väita, et ta ei ole suuteline lõpetama kõrgkooli nominaalajaga.
3) Eelnõus ega selle seletuskirjas ei ole põhjendatud, millele tuginedes loetakse semestris 30 EAP läbimise kriteerium sobilikuks hindamaks üliõpilase õppekava nominaalajal läbimise võimet. Kehtestades sellise piirangu, näitab riik, et eeldab, et kõik üliõpilased, kes ei läbi õppekava semestris 30 EAP mahus, ei lõpeta kõrgkooli nominaalajaga. Eelnõus ega selle seletuskirjas ei ole esitatud ühtki tõendit või selgitust selle kohta, et selliseks eelduseks oleks mingi alus. Adressaati sellisel olulisel määral koormavat piirangut ei saa rakendada oletustele tuginedes, nagu seda käesoleval juhul on kavandatud teha. Seega ilmselgelt ei ole kavandatav piirang sobilik kriteerium üliõpilase stuudiumi nominaaalajaga läbimise võime hindamiseks.
4) Eelnõus ega seletuskirjas ei ole esitatud koostajate poolset nägemust sellest, milline seos on 30 EAP semestris läbimise nõude ja potentsiaalse kõrgkooli nominaalajaga lõpetamise vahel. Seega ei ole eelnõu esitaja pidanud vajalikuks iseenda ega teiste jaoks kirjeldada, miks on just ja ainult igal semestril õppeainete vähemalt 30 EAP mahus läbimine vajalik, et tagada, et õppekava saab nominaalajaga läbitud, ning kuidas pärsib sellise eesmärgi saavutamist asjaolu, kui näiteks ühel semestril läbitakse 27 ja järgmisel 33 EAP või ühel õppeaastal 65 ja teisel 55 vmt, kui kõik see toimub nominaalaja jooksul, on õppekavaga ja täiskoormuse nõuetega kooskõlas ning üliõpilane lõpetab stuudiumi õigeaegselt. See kinnitab, et seost tegelikult pole, mis omakorda näitab, et semestris 30 EAP läbimise nõue tasuta õppekoha säilitamise eeldusena ei ole kohane meede tagamaks üliõpilase poolt õppekava läbimist nominaalaja jooksul.
• Piirang ei ole proportsionaalne,
Piirang ei ole proportsionaalne, kui isegi juhul, kui see iseenesest on vajalik ja kohane, on kahju või muu koormav tagajärg, mida adressaadile põhjustatakse, tunduvalt suurem, kui meetmega/piiranguga saavutatavad positiivsed tulemused.
Käesoleval juhul, nagu eespool selgitatud, ei ole piirang juba iseenesest ei vajalik ega kohane. Siiski võib välja tuua asjaolud, mis näitavad, et piirang ei ole (sõltumata vajalikkuse ja kohasuse kriteeriumist) ka proportsionaalne.
Piirang annab õiguse esitada õppekulude hüvitamise nõue üliõpilasele, kes semestris ei ole läbinud õppeaineid 30 EAP mahus, sõltumata sellest, kas ta on täitnud täiskoormuses õppimise nõuded. Seega näeb piirang ette üliõpilasele rahalise kohustuse tekkimise võimaluse kõrghariduse omandamisel, kuigi on deklareeritud, et nominaalajaga lõpetades on üliõpilasele tagatud tasuta kõrgharidus. Sellise rahalise kohustuse tekkimine on vaieldamatult oluliselt koormav tagajärg.
Õppekulude hüvitamise instituudi olemusest lähtuvalt on see mõeldud kompenseerimaks täiendavaid kulutusi, mis tekivad kõrgkoolil seoses sellega, et üliõpilane ei täida õppekava nominaalaja jooksul. Ka käesoleva reformi raames on deklareeritud, et nominaalaja jooksul kannab kõrgharidusõppe kulud riik. Eeltoodust lähtudes saab öelda, et üliõpilaselt saab nõuda nende õppekulude hüvitamist, mis tekivad või on tekkinud konkreetselt temaga seoses. Osakoormuses õppija eelduslikult ei täida õppekava nominaalajaga, seega võib temalt õppekulude hüvitamise nõudmine olla põhjendatud, kuna on teada, et täiendavad kulud tekivad. Täiskoormusega õppiva üliõpilase puhul ei ole alust eeldada, et ta nominaalaja ületab, seega ei ole alust ka eeldada, et kõrgkoolil tekivad tema õpingutega seoses täiendavad kulutused, kuna nominaalaja jooksul finantseerib vastavat õppekohta riik sõltumata sellest, kas üliõpilane läbib iga semestri jooksul õppekava 30 EAP mahus või mitte. Seega ei ole oletuslikult nominaalajal mittelõpetamist eeldades õppekoha finantseerimine täiskoormuse nõudeid täitva üliõpilase vahenditega (arvestades, et samal ajal finantseerib õppekohta ka riik) millegagi põhjendatud. Vastupidi, see ei saa olla lubatud, sest konkreetse isikuga seonduvaid kulusid ei teki, seega puudub õiguslik alus kulude hüvitamise nõudmiseks, mis rahalise nõude esitamisel (ja ka sellise nõudeõiguse seadusesse sissekirjutamisel) on obligatoorne. Nõue on vastuolus õppekulude hüvitamise institutsiooni olemusega ja eelnõus sätestatud vormis on sellel selgelt karistuslik funktsioon, kusjuures teo, mille eest seda rakendada soovitakse, õigusvastasus (mis on karistamise eelduseks) on defineerimata. Ilmselgelt ei saa ka väita, et tegemist on tsiviilõigusliku leppetrahviga tasuta õppekohal õppimiseks sõlmitud lepingu rikkumise eest vmt õigusliku alusega.
Juhul, kui täiskoormuses tasulisele õppekohale üleviimine 30 EAP mitteläbimisel semestris peaks siiski jõustuma, tekib üliõpilasel, kes vahepeal nominaalaja jooksul on viidud tasulisele õppekohale ja täitnud talle esitatud õppekulude hüvitamise nõude, aga on siiski kõrgkooli lõpetanud nominaalajaga, juba tasutud summa ulatuses tagasinõudeõigus. Sel juhul oleks siis tegemist kautsjonilaadse institutsiooniga, teatud tagatisega. Kuna nominaalajaga lõpetanul on õigus tasuta õppekohale, kuulub summa, mis on temalt õppekulude hüvitamise sildi all õppeaja vältel sisse nõutud, talle tagastamisele, kuivõrd kulusid, mille hüvitamiseks need on sisse nõutud, ei ole tekkinud ja vastava summa on kõrgkoolile tema kõrgharidusõppe läbiviimiseks eraldanud riik. Seejuures võib sama tagasinõudeõiguse teema tekkida ka juhul, kui üliõpilane on osa õppeperioodist õppinud osalise koormusega, aga õppekava siiski täitnud ja diplomini jõudnud nominaalajaga. Kui selline õppekulude hüvitamine on mõeldud tagatisrahana, peab seaduses olema sätestatud ka tagasinõudemehhanism, mida praegu kavandatud ei ole. Selle mittesätestamine ei välista siiski tagasinõude esitamist üliõpilase poolt kehtiva võlaõigusseaduse alusel.
Igal juhul kaasneb praegu kavandatud, ebaselgel õiguslikul alusel põhineva rahalise nõude esitamise õiguse tekkimisega üliõpilase jaoks koormav tagajärg, samas ei ole eelnõu esitaja poolt isegi välja toodud, millise positiivse tulemuse saavutamist konkreetselt sellise rahalise kohustuse panemine üliõpilasele peaks teenima. Kas positiivseks tulemuseks peetakse ainult üldeesmärgi – nominaalajaga lõpetamise saavutamist või ka rahalaekumist ennast, so võimalust finantseerida osa õppest üliõpilase vahenditega? Selge on, et valitud meetme kahjulik tagajärg üliõpilase jaoks on suurem kui sellest saadav positiivne tulemus, mistõttu ei ole valitud meede eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne.
Eeltoodust ilmneb, et piirang, millega üliõpilase võimalus tasuta õppekohal õppida seotakse kohustusega läbida õppekava igal semestril vähemalt 30 EAP mahus ei ole eesmärgi – tagada kõrgkoolidiplomini jõudmine nominaalaja jooksul – saavutamiseks vajalik, kohane ega proportsionaalne. Selle piiranguga kaasneb ühtlasi täiskoormuse nõudeid täitvate üliõpilaste õppekohtade jagamine tasulisteks ja tasuta õppekohtadeks, kusjuures õppekoha tasulisus ei ole ette teada, vaid selgub nii üliõpilase kui kõrgkooli jaoks tagantjärele ja võib olla pidevalt muutuv. Selline ebamäärane, varjatud tasulisus moonutab nominaalaja jooksul omandatud tasuta kõrghariduse ideed. Üliõpilastes tekitab see kahtlemata ebakindlust, samuti rõhuasetust kvantiteedile (soovides enda jaoks garanteerida ettenähtud ainepunktide arv, on tõenäoline, et semestris võetakse igaks juhuks rohkem aineid, samuti muutub oluliseks aine läbimine, mitte teadmiste omandamine jne. Eriala tulemuslikuks omandamiseks peab õppetöö kavandamise süsteem olema piisavalt paindlik – oluline on, et õppekava läbitakse nominaalajaga.
Täiendavad õppekulud tekivad kõrgkooli jaoks siis, kui üliõpilane õppekava nominaalaja jooksul ei läbi. Praegune regulatsioon annab üliõpilasele veel ühe lisa-aasta ja lubab kõrgkoolil nõuda temalt õppekulude hüvitamist aasta pärast nominaalaja möödumist. Kui leitakse, et see lisa-aasta ei ole põhjendatud, võib muuta praegust regulatsiooni nii, et õppekulude hüvitamise nõudeõigus tekib kõrgkoolil kohe pärast nominaalaja möödumist.
Ettepanek: sõnastada RakKKS § 27 lg 5.4 p 1 /analoogselt ka ÜS § 13.3 lg 1/ alljärgnevalt
„(5.4) Õppekulude hüvitamist ei ole õigust nõuda üliõpilaselt, kes:
1) õpib õppekaval, mille õppekeel on eesti keel, täidab täiskoormusega õppe nõuded ja läbib õppekava nominaalajaga; |
Seletuskirja kohaselt ei peaks semestri defineerimine sellisel kujul kõrgkoole häirima, kuivõrd sarnane õppekuude jaotus on kasutusel õppeaasta mõiste kaudu õppetoetuste jagamiseks õppetoetuste ja õppelaenu seaduses (ÕTÕLS). Sellise käsitlusega ei saa nõustuda. Õppeaasta mõistet ja tähendust ÕTÕLSs ei saa samastada kavandatava semestri mõiste ja tähendusega. ÕTÕLS määratleb perioodi, mil eeldatavalt toimub aktiivne õppetöö, mis eeldab enamuse üliõpilaste õppeasutuse asukohas viibimist, so iseseisvat elu perekonnast eraldi. Õppetoetus, vähemalt Eestis, on ju oma olemuselt mõeldudki eelkõige sellise õppetööga seotud kulukoormuse vähendamiseks. Õppeaasta mõiste ei piira üliõpilase õigust ja võimalust osaleda õppetöös (teha eksameid ja arvestusi, osaleda suvekursustel, praktikal jne), mis võib olla ametlik õppekava osa või kus kogutud ainepunkte saab hiljem arvestada õppekava täitmisel. Samuti ei piira see õppeasutuse õigust viia läbi erinevas vormis õppekava täitmisena käsitletavaid tegevusi (eksami või arvestuse vastuvõtmine õppejõu poolt, praktika jne). Kavandatava semestri mõiste kasutuselevõtmise eesmärgiks on seaduseelnõu mõtte kohaselt määratleda periood, kus õppeasutus võib õppetööd läbi viia (so mille jooksul läbiviidavat õppetööd arvestatakse üliõpilase poolt kohustuslike ainepunktide kogumisel). Perioodi määratlemise eesmärk on kardinaalselt erinev. Asjaolu, et riik ei ole kaalunud õppetoetuse maksmist kogu aasta eest, ei saa olla aluseks põhjendamisel, et aasta kahel kuul keelatakse kõrgkoolile ametlikult arvestatava õppetöö läbiviimine. ÕTÕLSis on õppeaasta mõistel lokaalne tähendus. Kui üldhariduskoolis on võib-olla veel ka täna võimalik (õpilaste jaoks) kaks kuud aastas õppeaasta tähendusest välja jätta, siis kõrgkool siiski tegutseb ka õppetöö läbiviimisel (sh tudengite jaoks) pigem aastaringselt. Ajaarvestuse aluseks on akadeemiline aasta. Isegi kui akadeemilise kalendri teatud nädalatel ei toimu kohustuslikku organiseeritud õppetööd kontaktõppe vormis, ei tähenda see, et õppetegevus peaks üliõpilase jaoks olema täielikult seiskunud. Konkreetselt Eesti Lennuakadeemia näitel võib öelda, et lennupraktika toimub (arvestades aasta lõikes kõige sobivamaid ilmaolusid ning koolitusele rahvusvaheliselt sätestatud nõudeid, mis ei luba praktika läbiviimisel pikki vaheaegu) just juulis ja augustis. Samuti toimub õppekavajärgne õppetöö lennuliiklusteeninduse erialal. Kavandatav seadusetäiendus ei näita, kuidas arvestada õppetööd kuudel, mis ametliku definitsiooni järgi jääksid semestri mõistest väljapoole, andes samas mõiste enda absoluutselt jäigana, õppekava täitmise õiguse väljaspool semestrit samas justkui välistades.
Ettepanek:
Mitte viia sisse § 2 p 20. |