Toiduliidu kommentaarid toiduseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsusele
Käesolevaga esitame Toiduliidu seisukoha Toiduseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta.
I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk
1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus
Toiduseaduses (edaspidi ToiduS) puudub võimalus väiksema tootmismahuga ettevõtete hoonetele ja ruumidele paindlikemate nõuete kehtestamiseks. Lisaks näeb ToiduS ette tegevusloakohustuse teisaldatavates või ajutistes käitlemiskohtades ja käitlemiskohtades, mida põhiliselt kasutatakse eraelamuna, valmistatud loomse toidu tarnimisel teistele käitlejatele, kuigi nimetatud tegevuse puhul piisaks majandustegevuseteate esitamisest. ToiduS-ga on kehtestatud tegevusloakohustus ka mitmetes muudes toidukäitlemisvaldkondades, kus võiks piisata majandustegevuseteate esitamisest.
Selguse huvides on dokumenti läbivalt jagatud käsitletavad teemad kolmeks:
1. väikeettevõtete nõuded;
2. tegevusloakohustuse kaotamine teatud tingimustel loomse toidu turustamisel teisele käitlejale;
3. riigisisese tegevusloakohustuse muutmine.
Toiduliidu seisukoht: MEM-ii poolt välja töötatav toiduseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse võtme-eesmärk peab olema toiduohutuse tagamine tarbijale. Oleme seisukohal, et antud kujul seaduse eelnõu kindlasti seda ei taga. Samuti seab antud eelnõu ebavõrdsesse seisu juba tegutsevad ettevõtted, kuna need on teinud enda tunnustamiseks ning mis olulisem – toiduohutuse tagamiseks – märkimisväärseid väljaminekuid.
1. Väikeettevõtete nõuded
Probleem: ToiduS-s puudub võimalus väiksema tootmismahuga ettevõtetele, sh tapamajadele paindlikemate nõuete kehtestamiseks
Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 852/2004, toiduainete hügieeni kohta , lisas II on toodud hügieeni üldnõuded kõikidele toidukäitlejatele (v.a. esmatootjatele). Sätestatud on nõuded toidukäitlemishoonetele, ruumidele, sisseseadele jne. Ruumide ja hoonete osas on eraldi peatükk n.ö. leebemate nõuetega teisaldatavatele või ajutistele käitlemiskohtadele ja käitlemiskohtadele, mida põhiliselt kasutatakse eraelamuna, kuid kus toimub regulaarne toidu valmistamine turuleviimiseks. Teistes peatükkides ei ole kehtestatud nõuetes tehtud vahet tulenevalt ettevõtete suurusest. Ühesugused nõuded kehtivad nii väikeses mahus tootmisele kui ka väga suures mahus tootmisele. Määrus on sõnastatud põhimõttel, et nõudeid saaks kohaldada erinevas suuruses ettevõtete puhul, kasutades nt väljendeid piisav, vajaduse korral, kus asjakohane, sobivad vahendid. Seega määruse kohaselt saaks järelevalveametnik kaalutlusõiguse alusel ettevõtte loomisel või kohandamisel rakendada igakordselt nõudeid paindlikult. Siiski on sätteid, mille paindlik rakendamine ei ole määruses ette nähtud. Samuti on määruse sellise rakendamise puuduseks asjaolu, et nõuete rakendamine võib maakonniti väga erineda ja tagatud ei oleks sarnases olukorras olevate käitlejate võrdne kohtlemine.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 853/2004, millega sätestatakse loomset päritolu toidu hügieeni erireeglid , lisas III on toodud täiendavad erinõuded loomse toidu käitlemisel, mh nõuded tapamajale ja lihalõikusruumidele. Loetletud on palju spetsiifilisi nõudeid, millised ruumid ja tingimused peavad olema käitlemiseks tagatud. Seejuures ei ole käsitletud eraldi väiksemaid ja suuremaid ettevõtteid. Kuna tegemist on väga spetsiifiliste nõuetega, siis sätetega ei nähta ette paindlikku rakendamist.
Kasutamata on määrustes (EÜ) nr 852/2004 ja 853/2004 toodud volitusnorm riigisisese õigusaktiga lihtsustatud nõuete kehtestamiseks väiksema tootmismahuga ettevõtetele ehituse, projektlahenduse ja seadmete nõuete osas.
Seoses eraelamus toitu käitlevate ettevõtete arvu kasvuga ning eraelamute või nende juurde kuuluvate ruumide/hoonete kohendamisega toidu käitlemiseks, samuti väiketapamajade rajamiseks (eriti lambakasvatussektoris) on tekkinud vajadus paindlike nõuete kehtestamiseks.
Toiduliidu seisukoht: Toiduohutus peab olema tagatud ka eramutes ja mikro- ja väikeettevõtete tasandil, ükskõik, kas oled suur või väike, mahe või tavatootja. See on sektori tegutsemisega kaasnev elementaarne nõue ja kulu, millega tuleb arvestada kõikidel turule sisenejatel ja turul tegutsejatel.
Mikrobioloogiliste nõuete osas on suurematel ettevõtetel vajalik teostada uuringuid, mis on kulukad ning samas väikeettevõtetel on selle osas mööndused. Turgudel, eriti laatadel ja erinevate kaupluste koridorides kohtame müüjaid, kes realiseerivad oma tooteid nii, et ei ole tagatud külmaahel. Sellel teemal on korduvalt olnud ka juttu, et selles osas tuleks teostada seiret ja tagada võrdsed tingimused suuremate ettevõtetega, kuid siiani ei ole pilt eriti turgudel ja laatadel paranenud.
Toiduliidu poole on pöördunud viimastel aastatel just väikeettevõtted ja nõudnud nn. turu- ja käest-kätte müüjatega võrdse kohtlemise põhimõtte järgimist. Antud juhul näeme võrdse kohtlemise riivet, kuna kavandatavate muudatuste tagajärjel kehtivad mikro- ja väikestele ettevõtetele oluliselt leebemad nõuded ning pea olematu järelvalve.
Toiduohutuse tagamine ei ole ainult lõpptarbijale oluline vaid ka jaekaubanduskettidele, kelle jaoks on riskivastutus liiga suur, kui nad peavad hakkama ostma tooteid (näiteks erinevad lahtiselt müüdavad lihakeha osad) ning tootja ei suuda tagada nende toodete toiduohutust. Eelnõus välja toodud toiduohutuse risk võib olla küll väike, kuid tervisele ohtlikkuse seisukohast väga kõrge. Toiduohutuslikult on oluline tagada liha nõuetekohane jahutamine ja säilitamine, näiteks hakklihale kehtib täna eraldi regulatsioon.
2. Tegevusloakohustuse kaotamine teatud tingimustel loomse toidu turustamisel teisele käitlejale
Probleem: määruses (EÜ) nr 853/2004 toodud erandit rakendada loomse toidu turustamisel tegevusloakohustuse asemel majandustegevusteate esitamise kohustust , ei ole piisavalt kasutatud ning olukorra parandamiseks tuleb selgemalt määratleda eraelamu mõiste
Suurenenud on käitlejate hulk, kes sooviksid oma eraelamus valmistatud loomseid tooteid turustada laiemalt kui vaid otse tarbijale, nt kohalikus jaekaubandusettevõttes, sh toitlustusettevõttes. Kehtiva korra kohaselt peaksid käitlejad selleks tegevusloa taotlema vastavalt ToiduS § 8 lg 1 punktile 5. Kuna toiduohutusega seotud nõuded peavad olema täidetud ka teatamiskohustusega ettevõtte korral, siis võib antud olukorras lugeda loakohustust kui intensiivset ettevõtlusvabaduse piirangut liialt koormavaks ja põhjendamatuks.
Kuna toidukäitlemise valdkond on reguleeritud EL otsekohalduvate määrustega, tuleb arvestada nendest tulevate kohustuste ja võimalustega. Määruse (EÜ) nr 853/2004 artikkel 4 lõike 2 kohaselt peavad tegevusluba omama kõik ettevõtted, kus käideldakse loomseid tooteid, mille suhtes on sätestatud nõuded määruse lisas III (nt liha ja lihatooted, kala ja kalandustooted, piim ja piimatooted).
Samas on määruse (EÜ) nr 853/2004 artikli 1 lõike 5 punktis c toodud liikmesriigile volitusnorm, mis annab võimaluse kehtestada õigusakt, mille kohaselt võib turustada loomset toitu ilma tunnustamiseta ehk ilma tegevusloata. Volitusnormi kohaselt võivad liikmesriigid kehtestada riiklikke meetmeid määruse nõuete rakendamiseks nende territooriumil paiknevate jaeettevõtete suhtes, kui sellest jaeettevõttest tarnitakse loomset toitu üksnes teisele jaeettevõttele ning tegevus on kooskõlas siseriiklike õigusaktidega marginaalne, kohaliku ulatusega ning piiratud.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused , artikkel 3 lõikes 7 toodud jaeettevõtte mõiste kohaselt võib eraelamus toidukäitlejaid lugeda jaeettevõtjateks, kui nad tarnivad toitu lõpptarbijatele. Siiski tuleb riigisisese õigusaktiga määratleda käitlejad, kellele erand kehtib ning terminite marginaalne, kohaliku ulatusega ja piiratud tähendus.
Hetkel on määruse (EÜ) nr 853/2004 artikli 1 lõike 5 punktis c toodud volitusnormi kasutatud põllumajandusministri 15.06.2006 määruse nr 75 „Jaekaubandusettevõttes loomse toidu töötlemise ja selle turustamise hügieeninõuded“ kehtestamiseks, kus on määratletud marginaalsed ja piiratud kogused loomse toidu kohta, samuti kohalik ulatus. Kogused on kokku lepitud ja kehtestatud vaid suuri jaekaubandusettevõtteid arvestades, kuigi erandit võiksid kasutada ka väikese tootmismahuga ettevõtted, kui tooteid turustatakse nii otse tarbijale kui ka kohalikku jaekaubandusettevõttesse, sh toitlustusettevõttesse (nt poodi või restorani). Samuti ei ole erandi kehtestamisel arvestatud võimalust, et ka eraelamus toidukäitlemist võib teatud tingimustel pidada jaetegevuseks.
Probleemi teeb keeruliseks asjaolu, et lisaks EL otsekohalduvates määrustes kehtestatud loakohustusele, kehtivad toidukäitlejatele ka riigisisesed tegevusload. ToiduS § 8 lg 1 p 7 kohaselt peab ettevõtjal, kelle ettevõttes tegeletakse jaekaubandusega ja käideldakse toitu, mida tuleb toidu ohutuse tagamiseks hoida toatemperatuurist erineval temperatuuril, olema tegevusluba.
Toiduliidu seisukoht: Käitleja tunnustamine on vajalik protseduur, mis tagab vastava ettevõtte toiduohutusalase võimekuse. Tegemist on küll aeganõudva protsessiga, kuid selle käigus saab nii väiketootja enda jaoks olulist informatsiooni kui ka järelevalveorgan ülevaate vastava ettevõtte toiduohutusalasest võimekusest, mille tulemusel omakorda ei pea antud ettevõtet nii tihti kontrollima. Lisaks tuleb rõhutada, et kiiremenetluse luba suurendab jõudsalt väiketootjate arvu, mis omakorda suurendab järelevalve koormust. Samuti eelnõu IV osas välja toodud Soome Vabariigi näitel on seal küll kehtestatud väiketootjatele leebemad nõuded, kuid loataotluskohustus on ka seal säilinud, mis tagab elementaarsel tasemel kontrollitud toiduohutuse.
3. Riigisisese tegevusloakohustuse muutmine
Probleem: tegevusluba on nõutud ka toidukäitlemisvaldkondades, kus piisaks majandustegevusteate esitamisest
Toidukäitlemise valdkond on reguleeritud EL otsekohalduvate määrustega. Loakohustus ehk tunnustamise nõue tuleb määrustest (EÜ) nr 852/2004 ja nr 853/2004 ning on seotud loomse toidu käitlemisega. Lähtutud on põhimõttest, et loomse toidu käitlemisel võivad kaasneda ohud inimtervisele. Vastavalt määruse (EÜ) nr 852/2004 artikkel 6 lõike 3 punktile a on liikmesriigile jäetud võimalus ka riiklike õigusnormide alusel ettevõtteid tunnustada ehk nõuda neilt tegevusluba.
Riigisisene loakohustus on reguleeritud ToiduS §-ga 8. Paragrahvi 8 lg 1 kohaselt kehtib riigisisene loakohustus ehk tegevusloakohustus olukordades, mis ei ole EL määrustega ette nähtud, toidu käitlemiseks järgmistes ettevõtetes:
- ettevõte, kus mitteloomsete esmatoodete käitlemise käigus muutuvad nende esialgne kuju ja esialgsed omadused, välja arvatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 852/2004 lisa II peatükis III nimetatud ettevõtted – nt riivitud porgandid, tükeldatud salatilehed; (ToiduS § 8 lg 1 p 3)
- ettevõte, kus toimub toidu töötlemine, sealhulgas valmistamine, või pakendamine, välja arvatud mitteloomsete esmatoodete pakendamine ning välja arvatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 852/2004 lisa II peatükis III nimetatud ettevõtted –töötlemisettevõtted, mille puhul EL määrused nõuavad tegevusluba vaid loomse toidu töötlemisel, kuid ToiduSe kehtivas sõnastuses ei tehta vahet loomse, mitteloomse ja liittoidu töötlemisettevõtetel; välja on arvatud ajutised ja teisaldatavad müügikohad, nt jäätiseputkad ning eraelamus toidukäitlemine; (ToiduS § 8 lg 1 p 4)
- ettevõte, kus käideldakse loomset toitu ja seda turustatakse teisele käitlejale ning mis on nimetatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 852/2004 lisa II peatükis III – nt eraelamus valmistatud loomsed tooted, mida soovitakse turustada laiemalt kui vaid otse tarbijale; vastavalt probleemis 2 kirjeldatud olukorrale saab teha teatud juhul erandi EL määruste kohasest tegevusloakohustusest; (ToiduS § 8 lg 1 p 5)
- ettevõte, kus ladustatakse toitu, mida tuleb toidu ohutuse tagamiseks hoida toatemperatuurist erineval temperatuuril – nt loomse toidu ladustamine; EL määruste kohaselt, kui ka loomse toidu puhul tegeletakse vaid toidu ladustamisega, siis
tegevusloakohustus puudub, kuid jälgima peab määruse (EÜ) nr 853/2004 lisas III sätestatud temperatuurinõudeid; (ToiduS § 8 lg 1 p 6)
- ettevõte, kus tegeletakse jaekaubandusega ja käideldakse toitu, mida tuleb toidu ohutuse tagamiseks hoida toatemperatuurist erineval temperatuuril, välja arvatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 852/2004 lisa II peatükis III nimetatud ettevõtted – nt loomse toidu turustamine kaupluses või valmistamine toitlustusettevõttes; EL määruse (EÜ) nr 853/2004 artikkel 1 lõige 5 punkt b näeb jaetegevuse osas tegevusloa ette vaid juhul, kui toitu tarnitakse teisele ettevõttele, v.a. kui tegevus seisneb üksnes ladustamises või transpordis, mille puhul siiski kohaldatakse sama määruse III lisas sätestatud temperatuurinõudeid või loomset toitu tarnitakse üksnes teistele jaeettevõtetele ning tegevus on kooskõlas siseriiklike õigusaktidega marginaalne, kohaliku ulatusega ja piiratud. (ToiduS § 8 lg 1 p 7)
Loakohustus tähendab enne tegevuse alustamist järelevalveasutuse poolt läbiviidavat kontrolli ja selle tulemusel loa väljastamist. Eestis on seda põhimõtet järjepidevalt rakendatud, kuid lähtudes määruse (EÜ) nr 178/2002 põhimõttest, et käitlejal on parimad võimalused toiduohutuse tagamise eest vastutada ja riskipõhise järelevalvetegevuse rakendamise laiendamisest, vajab hetkel kehtiv riigisisene loakohustus toidukäitlemise valdkonnas ülevaatamist. Samuti on tegevusloakohustus kui intensiivne ettevõtlusvabaduse piirang liialt koormav ja põhjendamatu mitmete käitlemisvaldkondade puhul.
Alates 2007. aastast, kui jaekaubandusettevõtjate üle tehtav järelevalve koondus Veterinaar- ja Toiduameti haldusalasse, on jaekaubandusettevõtjate, sh toitlustusettevõtjate arv püsinud stabiilsena – 2007. aastal 5385 jaemüügi- ja 4788 toitlustusettevõtet, 2011. aastal vastavalt 4970 ja 4983 ning 2016. aastal 4642 ning 5406. Seetõttu vajab järelevalvekoormuse ümberkorraldamine ToiduS muudatust, kuna hetkel kehtiva korra kohaselt kulub liigselt aega tegevusloa väljastamisega seotud toimingutele.
Toiduliidu seisukoht: Antud seaduse eelnõust tuleb välja justkui tervisemärk ei ole enam vajalik, mis on praegu tegevusloa üheks osaks. Näiteks värske liha puhul on tervisemärk lihakäitleja ainuke tunnus, mis on seadusega reguleeritud ning mille nõuetest kinnipidamist kontrollitakse regulaarselt riikliku järelevalveameti poolt. Tekib küsimus, et kui tervisemärk kaotatakse ära, siis mille järgi on tarbijal võimalik aru saada, et millise lihakäitleja tootega on tegu. Lisaks on arusaamatu, et kes sellisel juhul järelevalvet teostab?
Samuti tuleb mõelda väikeettevõtteks klassifitseerimise kriteeriumid ning siinkohal on oluline arvestada Eesti väikeettevõtete suurust ning omapära ja täpsustada „eraelamu“ mõistet.
Peale selle tooksime välja mõned punktid, mida peame väga oluliseks, aga mida pole antud eelnõus arutatud:
• Eelnõus on jäänud käsitlemata loomade ante- ja postmortem kontroll. Kuna kontrolli teostab praegu Veterinaar- ja Toiduamet, siis nende koormus suureneb oluliselt.
• Eelnõu dokumentidest ei tule välja loomset päritolu jäätmete käitlemise protseduuri kohta ühtegi informatsiooni ning jääb selgusetuks, et kuidas on organiseeritud loomsete jäätmete kogumise teostamine ja järelevalve?
• Zonooside leviku piiramine ning jälitatavus on võtmetähtsusega küsimused, eriti praegusel ajal, mil Eestis levib juba kolmandat aastat jõudsalt sigade Aafrika katk.
• Antud tähtsusega eelnõus peab olema olulisel kohal loomade heaolu kontroll enne tapale minekut. Meie arvates on äärmiselt oluline välja tuua pidamistingimused enne looma tapale minekut.
• Kuna 2019. aastast peavad olema loomade tapuks kasutatavad uimastamisseadmed informatsiooni salvestatavad, siis peab olema eelnõus välja toodud loomade tapul loomade uimastamise ja verestustamise kontrollprotseduur.
• Samuti ei tule eelnõust välja, et kuidas plaanitakse tagada loomade registri jälgitavus.
Kindlasti palume antud seaduse eelnõu koostamisse kaasata suuremal kujul ka erialaliidud ning toiduainetööstusettevõtted, et tagada läbipaistvus ning toiduohutuslikult kõige ohutum lahendus tarbija jaoks.
Lugupidamisega
Sirje Potisepp
Toiduliidu juhataja
Toiduliidu kommentaarid toiduseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsusele
Käesolevaga esitame Toiduliidu seisukoha Toiduseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta.
I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk
1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus
Toiduseaduses (edaspidi ToiduS) puudub võimalus väiksema tootmismahuga ettevõtete hoonetele ja ruumidele paindlikemate nõuete kehtestamiseks. Lisaks näeb ToiduS ette tegevusloakohustuse teisaldatavates või ajutistes käitlemiskohtades ja käitlemiskohtades, mida põhiliselt kasutatakse eraelamuna, valmistatud loomse toidu tarnimisel teistele käitlejatele, kuigi nimetatud tegevuse puhul piisaks majandustegevuseteate esitamisest. ToiduS-ga on kehtestatud tegevusloakohustus ka mitmetes muudes toidukäitlemisvaldkondades, kus võiks piisata majandustegevuseteate esitamisest.
Selguse huvides on dokumenti läbivalt jagatud käsitletavad teemad kolmeks:
1. väikeettevõtete nõuded;
2. tegevusloakohustuse kaotamine teatud tingimustel loomse toidu turustamisel teisele käitlejale;
3. riigisisese tegevusloakohustuse muutmine.
Toiduliidu seisukoht: MEM-ii poolt välja töötatav toiduseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse võtme-eesmärk peab olema toiduohutuse tagamine tarbijale. Oleme seisukohal, et antud kujul seaduse eelnõu kindlasti seda ei taga. Samuti seab antud eelnõu ebavõrdsesse seisu juba tegutsevad ettevõtted, kuna need on teinud enda tunnustamiseks ning mis olulisem – toiduohutuse tagamiseks – märkimisväärseid väljaminekuid.
1. Väikeettevõtete nõuded
Probleem: ToiduS-s puudub võimalus väiksema tootmismahuga ettevõtetele, sh tapamajadele paindlikemate nõuete kehtestamiseks
Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 852/2004, toiduainete hügieeni kohta , lisas II on toodud hügieeni üldnõuded kõikidele toidukäitlejatele (v.a. esmatootjatele). Sätestatud on nõuded toidukäitlemishoonetele, ruumidele, sisseseadele jne. Ruumide ja hoonete osas on eraldi peatükk n.ö. leebemate nõuetega teisaldatavatele või ajutistele käitlemiskohtadele ja käitlemiskohtadele, mida põhiliselt kasutatakse eraelamuna, kuid kus toimub regulaarne toidu valmistamine turuleviimiseks. Teistes peatükkides ei ole kehtestatud nõuetes tehtud vahet tulenevalt ettevõtete suurusest. Ühesugused nõuded kehtivad nii väikeses mahus tootmisele kui ka väga suures mahus tootmisele. Määrus on sõnastatud põhimõttel, et nõudeid saaks kohaldada erinevas suuruses ettevõtete puhul, kasutades nt väljendeid piisav, vajaduse korral, kus asjakohane, sobivad vahendid. Seega määruse kohaselt saaks järelevalveametnik kaalutlusõiguse alusel ettevõtte loomisel või kohandamisel rakendada igakordselt nõudeid paindlikult. Siiski on sätteid, mille paindlik rakendamine ei ole määruses ette nähtud. Samuti on määruse sellise rakendamise puuduseks asjaolu, et nõuete rakendamine võib maakonniti väga erineda ja tagatud ei oleks sarnases olukorras olevate käitlejate võrdne kohtlemine.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 853/2004, millega sätestatakse loomset päritolu toidu hügieeni erireeglid , lisas III on toodud täiendavad erinõuded loomse toidu käitlemisel, mh nõuded tapamajale ja lihalõikusruumidele. Loetletud on palju spetsiifilisi nõudeid, millised ruumid ja tingimused peavad olema käitlemiseks tagatud. Seejuures ei ole käsitletud eraldi väiksemaid ja suuremaid ettevõtteid. Kuna tegemist on väga spetsiifiliste nõuetega, siis sätetega ei nähta ette paindlikku rakendamist.
Kasutamata on määrustes (EÜ) nr 852/2004 ja 853/2004 toodud volitusnorm riigisisese õigusaktiga lihtsustatud nõuete kehtestamiseks väiksema tootmismahuga ettevõtetele ehituse, projektlahenduse ja seadmete nõuete osas.
Seoses eraelamus toitu käitlevate ettevõtete arvu kasvuga ning eraelamute või nende juurde kuuluvate ruumide/hoonete kohendamisega toidu käitlemiseks, samuti väiketapamajade rajamiseks (eriti lambakasvatussektoris) on tekkinud vajadus paindlike nõuete kehtestamiseks.
Toiduliidu seisukoht: Toiduohutus peab olema tagatud ka eramutes ja mikro- ja väikeettevõtete tasandil, ükskõik, kas oled suur või väike, mahe või tavatootja. See on sektori tegutsemisega kaasnev elementaarne nõue ja kulu, millega tuleb arvestada kõikidel turule sisenejatel ja turul tegutsejatel.
Mikrobioloogiliste nõuete osas on suurematel ettevõtetel vajalik teostada uuringuid, mis on kulukad ning samas väikeettevõtetel on selle osas mööndused. Turgudel, eriti laatadel ja erinevate kaupluste koridorides kohtame müüjaid, kes realiseerivad oma tooteid nii, et ei ole tagatud külmaahel. Sellel teemal on korduvalt olnud ka juttu, et selles osas tuleks teostada seiret ja tagada võrdsed tingimused suuremate ettevõtetega, kuid siiani ei ole pilt eriti turgudel ja laatadel paranenud.
Toiduliidu poole on pöördunud viimastel aastatel just väikeettevõtted ja nõudnud nn. turu- ja käest-kätte müüjatega võrdse kohtlemise põhimõtte järgimist. Antud juhul näeme võrdse kohtlemise riivet, kuna kavandatavate muudatuste tagajärjel kehtivad mikro- ja väikestele ettevõtetele oluliselt leebemad nõuded ning pea olematu järelvalve.
Toiduohutuse tagamine ei ole ainult lõpptarbijale oluline vaid ka jaekaubanduskettidele, kelle jaoks on riskivastutus liiga suur, kui nad peavad hakkama ostma tooteid (näiteks erinevad lahtiselt müüdavad lihakeha osad) ning tootja ei suuda tagada nende toodete toiduohutust. Eelnõus välja toodud toiduohutuse risk võib olla küll väike, kuid tervisele ohtlikkuse seisukohast väga kõrge. Toiduohutuslikult on oluline tagada liha nõuetekohane jahutamine ja säilitamine, näiteks hakklihale kehtib täna eraldi regulatsioon.
2. Tegevusloakohustuse kaotamine teatud tingimustel loomse toidu turustamisel teisele käitlejale
Probleem: määruses (EÜ) nr 853/2004 toodud erandit rakendada loomse toidu turustamisel tegevusloakohustuse asemel majandustegevusteate esitamise kohustust , ei ole piisavalt kasutatud ning olukorra parandamiseks tuleb selgemalt määratleda eraelamu mõiste
Suurenenud on käitlejate hulk, kes sooviksid oma eraelamus valmistatud loomseid tooteid turustada laiemalt kui vaid otse tarbijale, nt kohalikus jaekaubandusettevõttes, sh toitlustusettevõttes. Kehtiva korra kohaselt peaksid käitlejad selleks tegevusloa taotlema vastavalt ToiduS § 8 lg 1 punktile 5. Kuna toiduohutusega seotud nõuded peavad olema täidetud ka teatamiskohustusega ettevõtte korral, siis võib antud olukorras lugeda loakohustust kui intensiivset ettevõtlusvabaduse piirangut liialt koormavaks ja põhjendamatuks.
Kuna toidukäitlemise valdkond on reguleeritud EL otsekohalduvate määrustega, tuleb arvestada nendest tulevate kohustuste ja võimalustega. Määruse (EÜ) nr 853/2004 artikkel 4 lõike 2 kohaselt peavad tegevusluba omama kõik ettevõtted, kus käideldakse loomseid tooteid, mille suhtes on sätestatud nõuded määruse lisas III (nt liha ja lihatooted, kala ja kalandustooted, piim ja piimatooted).
Samas on määruse (EÜ) nr 853/2004 artikli 1 lõike 5 punktis c toodud liikmesriigile volitusnorm, mis annab võimaluse kehtestada õigusakt, mille kohaselt võib turustada loomset toitu ilma tunnustamiseta ehk ilma tegevusloata. Volitusnormi kohaselt võivad liikmesriigid kehtestada riiklikke meetmeid määruse nõuete rakendamiseks nende territooriumil paiknevate jaeettevõtete suhtes, kui sellest jaeettevõttest tarnitakse loomset toitu üksnes teisele jaeettevõttele ning tegevus on kooskõlas siseriiklike õigusaktidega marginaalne, kohaliku ulatusega ning piiratud.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused , artikkel 3 lõikes 7 toodud jaeettevõtte mõiste kohaselt võib eraelamus toidukäitlejaid lugeda jaeettevõtjateks, kui nad tarnivad toitu lõpptarbijatele. Siiski tuleb riigisisese õigusaktiga määratleda käitlejad, kellele erand kehtib ning terminite marginaalne, kohaliku ulatusega ja piiratud tähendus.
Hetkel on määruse (EÜ) nr 853/2004 artikli 1 lõike 5 punktis c toodud volitusnormi kasutatud põllumajandusministri 15.06.2006 määruse nr 75 „Jaekaubandusettevõttes loomse toidu töötlemise ja selle turustamise hügieeninõuded“ kehtestamiseks, kus on määratletud marginaalsed ja piiratud kogused loomse toidu kohta, samuti kohalik ulatus. Kogused on kokku lepitud ja kehtestatud vaid suuri jaekaubandusettevõtteid arvestades, kuigi erandit võiksid kasutada ka väikese tootmismahuga ettevõtted, kui tooteid turustatakse nii otse tarbijale kui ka kohalikku jaekaubandusettevõttesse, sh toitlustusettevõttesse (nt poodi või restorani). Samuti ei ole erandi kehtestamisel arvestatud võimalust, et ka eraelamus toidukäitlemist võib teatud tingimustel pidada jaetegevuseks.
Probleemi teeb keeruliseks asjaolu, et lisaks EL otsekohalduvates määrustes kehtestatud loakohustusele, kehtivad toidukäitlejatele ka riigisisesed tegevusload. ToiduS § 8 lg 1 p 7 kohaselt peab ettevõtjal, kelle ettevõttes tegeletakse jaekaubandusega ja käideldakse toitu, mida tuleb toidu ohutuse tagamiseks hoida toatemperatuurist erineval temperatuuril, olema tegevusluba.
Toiduliidu seisukoht: Käitleja tunnustamine on vajalik protseduur, mis tagab vastava ettevõtte toiduohutusalase võimekuse. Tegemist on küll aeganõudva protsessiga, kuid selle käigus saab nii väiketootja enda jaoks olulist informatsiooni kui ka järelevalveorgan ülevaate vastava ettevõtte toiduohutusalasest võimekusest, mille tulemusel omakorda ei pea antud ettevõtet nii tihti kontrollima. Lisaks tuleb rõhutada, et kiiremenetluse luba suurendab jõudsalt väiketootjate arvu, mis omakorda suurendab järelevalve koormust. Samuti eelnõu IV osas välja toodud Soome Vabariigi näitel on seal küll kehtestatud väiketootjatele leebemad nõuded, kuid loataotluskohustus on ka seal säilinud, mis tagab elementaarsel tasemel kontrollitud toiduohutuse.
3. Riigisisese tegevusloakohustuse muutmine
Probleem: tegevusluba on nõutud ka toidukäitlemisvaldkondades, kus piisaks majandustegevusteate esitamisest
Toidukäitlemise valdkond on reguleeritud EL otsekohalduvate määrustega. Loakohustus ehk tunnustamise nõue tuleb määrustest (EÜ) nr 852/2004 ja nr 853/2004 ning on seotud loomse toidu käitlemisega. Lähtutud on põhimõttest, et loomse toidu käitlemisel võivad kaasneda ohud inimtervisele. Vastavalt määruse (EÜ) nr 852/2004 artikkel 6 lõike 3 punktile a on liikmesriigile jäetud võimalus ka riiklike õigusnormide alusel ettevõtteid tunnustada ehk nõuda neilt tegevusluba.
Riigisisene loakohustus on reguleeritud ToiduS §-ga 8. Paragrahvi 8 lg 1 kohaselt kehtib riigisisene loakohustus ehk tegevusloakohustus olukordades, mis ei ole EL määrustega ette nähtud, toidu käitlemiseks järgmistes ettevõtetes:
- ettevõte, kus mitteloomsete esmatoodete käitlemise käigus muutuvad nende esialgne kuju ja esialgsed omadused, välja arvatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 852/2004 lisa II peatükis III nimetatud ettevõtted – nt riivitud porgandid, tükeldatud salatilehed; (ToiduS § 8 lg 1 p 3)
- ettevõte, kus toimub toidu töötlemine, sealhulgas valmistamine, või pakendamine, välja arvatud mitteloomsete esmatoodete pakendamine ning välja arvatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 852/2004 lisa II peatükis III nimetatud ettevõtted –töötlemisettevõtted, mille puhul EL määrused nõuavad tegevusluba vaid loomse toidu töötlemisel, kuid ToiduSe kehtivas sõnastuses ei tehta vahet loomse, mitteloomse ja liittoidu töötlemisettevõtetel; välja on arvatud ajutised ja teisaldatavad müügikohad, nt jäätiseputkad ning eraelamus toidukäitlemine; (ToiduS § 8 lg 1 p 4)
- ettevõte, kus käideldakse loomset toitu ja seda turustatakse teisele käitlejale ning mis on nimetatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 852/2004 lisa II peatükis III – nt eraelamus valmistatud loomsed tooted, mida soovitakse turustada laiemalt kui vaid otse tarbijale; vastavalt probleemis 2 kirjeldatud olukorrale saab teha teatud juhul erandi EL määruste kohasest tegevusloakohustusest; (ToiduS § 8 lg 1 p 5)
- ettevõte, kus ladustatakse toitu, mida tuleb toidu ohutuse tagamiseks hoida toatemperatuurist erineval temperatuuril – nt loomse toidu ladustamine; EL määruste kohaselt, kui ka loomse toidu puhul tegeletakse vaid toidu ladustamisega, siis
tegevusloakohustus puudub, kuid jälgima peab määruse (EÜ) nr 853/2004 lisas III sätestatud temperatuurinõudeid; (ToiduS § 8 lg 1 p 6)
- ettevõte, kus tegeletakse jaekaubandusega ja käideldakse toitu, mida tuleb toidu ohutuse tagamiseks hoida toatemperatuurist erineval temperatuuril, välja arvatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 852/2004 lisa II peatükis III nimetatud ettevõtted – nt loomse toidu turustamine kaupluses või valmistamine toitlustusettevõttes; EL määruse (EÜ) nr 853/2004 artikkel 1 lõige 5 punkt b näeb jaetegevuse osas tegevusloa ette vaid juhul, kui toitu tarnitakse teisele ettevõttele, v.a. kui tegevus seisneb üksnes ladustamises või transpordis, mille puhul siiski kohaldatakse sama määruse III lisas sätestatud temperatuurinõudeid või loomset toitu tarnitakse üksnes teistele jaeettevõtetele ning tegevus on kooskõlas siseriiklike õigusaktidega marginaalne, kohaliku ulatusega ja piiratud. (ToiduS § 8 lg 1 p 7)
Loakohustus tähendab enne tegevuse alustamist järelevalveasutuse poolt läbiviidavat kontrolli ja selle tulemusel loa väljastamist. Eestis on seda põhimõtet järjepidevalt rakendatud, kuid lähtudes määruse (EÜ) nr 178/2002 põhimõttest, et käitlejal on parimad võimalused toiduohutuse tagamise eest vastutada ja riskipõhise järelevalvetegevuse rakendamise laiendamisest, vajab hetkel kehtiv riigisisene loakohustus toidukäitlemise valdkonnas ülevaatamist. Samuti on tegevusloakohustus kui intensiivne ettevõtlusvabaduse piirang liialt koormav ja põhjendamatu mitmete käitlemisvaldkondade puhul.
Alates 2007. aastast, kui jaekaubandusettevõtjate üle tehtav järelevalve koondus Veterinaar- ja Toiduameti haldusalasse, on jaekaubandusettevõtjate, sh toitlustusettevõtjate arv püsinud stabiilsena – 2007. aastal 5385 jaemüügi- ja 4788 toitlustusettevõtet, 2011. aastal vastavalt 4970 ja 4983 ning 2016. aastal 4642 ning 5406. Seetõttu vajab järelevalvekoormuse ümberkorraldamine ToiduS muudatust, kuna hetkel kehtiva korra kohaselt kulub liigselt aega tegevusloa väljastamisega seotud toimingutele.
Toiduliidu seisukoht: Antud seaduse eelnõust tuleb välja justkui tervisemärk ei ole enam vajalik, mis on praegu tegevusloa üheks osaks. Näiteks värske liha puhul on tervisemärk lihakäitleja ainuke tunnus, mis on seadusega reguleeritud ning mille nõuetest kinnipidamist kontrollitakse regulaarselt riikliku järelevalveameti poolt. Tekib küsimus, et kui tervisemärk kaotatakse ära, siis mille järgi on tarbijal võimalik aru saada, et millise lihakäitleja tootega on tegu. Lisaks on arusaamatu, et kes sellisel juhul järelevalvet teostab?
Samuti tuleb mõelda väikeettevõtteks klassifitseerimise kriteeriumid ning siinkohal on oluline arvestada Eesti väikeettevõtete suurust ning omapära ja täpsustada „eraelamu“ mõistet.
Peale selle tooksime välja mõned punktid, mida peame väga oluliseks, aga mida pole antud eelnõus arutatud:
• Eelnõus on jäänud käsitlemata loomade ante- ja postmortem kontroll. Kuna kontrolli teostab praegu Veterinaar- ja Toiduamet, siis nende koormus suureneb oluliselt.
• Eelnõu dokumentidest ei tule välja loomset päritolu jäätmete käitlemise protseduuri kohta ühtegi informatsiooni ning jääb selgusetuks, et kuidas on organiseeritud loomsete jäätmete kogumise teostamine ja järelevalve?
• Zonooside leviku piiramine ning jälitatavus on võtmetähtsusega küsimused, eriti praegusel ajal, mil Eestis levib juba kolmandat aastat jõudsalt sigade Aafrika katk.
• Antud tähtsusega eelnõus peab olema olulisel kohal loomade heaolu kontroll enne tapale minekut. Meie arvates on äärmiselt oluline välja tuua pidamistingimused enne looma tapale minekut.
• Kuna 2019. aastast peavad olema loomade tapuks kasutatavad uimastamisseadmed informatsiooni salvestatavad, siis peab olema eelnõus välja toodud loomade tapul loomade uimastamise ja verestustamise kontrollprotseduur.
• Samuti ei tule eelnõust välja, et kuidas plaanitakse tagada loomade registri jälgitavus.
Kindlasti palume antud seaduse eelnõu koostamisse kaasata suuremal kujul ka erialaliidud ning toiduainetööstusettevõtted, et tagada läbipaistvus ning toiduohutuslikult kõige ohutum lahendus tarbija jaoks.
Lugupidamisega
Sirje Potisepp
Toiduliidu juhataja 106_MeM_Toiduseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus- põhipunktid kommentaaridega.docx |