Eesti Toiduainetööstuse Liidu tagasiside Jäätmeseaduse, pakendiseaduse ja teiste seaduste muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsusele
Täname võimaluse eest väljendada suurima pakendiettevõtteid koondava erialaliidu seisukohti Jäätmeseaduse, pakendiseaduse ja teiste seaduste muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) suhtes.
Soovime juhtida Teie tähelepanu sellele, et Eesti toidutootmise ettevõtted on keskkonnateadlikud ja –hoidlikud ning suhtuvad äärmiselt tõsiselt nii toodetest kui tootmisprotsessist tingitud keskkonnamõju vähendamisse ja kestlikkuse alaste regulatsioonide täitmisse. Paljud ettevõtted (näiteks Maag Eesti, Atria Eesti, Orkla Eesti, Nordic Milk ja arvukalt teisi) on vabatahtlikult panustanud nii pakendite massi vähendamisse kui ka pakendite disaini ringlusse võetavuse parandamisse. VTK pakendimaksu ettepanek aga ei arvesta vähimalgi määral keskkonnamõju vähendamiseks juba tehtud ja tulevikus tehtavate investeeringute ning kuludega.
Toiduainetööstuse Liitu kuuluvad ettevõtted on sõlminud pakendiseaduses sätestatud laiendatud tootjavastutuse eesmärkide täitmiseks kohustuste üleandmise lepingu ühega kolmest taaskasutusorganisatsioonist (edaspidi TKO). TKO-d omalt poolt on pakendiettevõtete rahastuse toel täitnud kõik pakendiseadusest tulenevad pakendijäätmete kogumise, ringlussevõtu ja elanikkonna teavituse kohustused. Pakendijäätmete ringlussevõtt on viimastel aastatel ületanud stabiilselt 70% taseme, oleme selle näitajaga EL edukamate hulgas. Täidetud nii praegu kehtiv 55% kui ka 2025 aastal rakenduv 65% sihtmäär. Alljärgneval graafikul on esitatud pakendijäätmete ringlussevõtu ning taaskasutuse määrad EL liikmesriikides kuni 2021 aastani (allikas Eurostat).
Kliimaministri poolt allkirjastatud VTK kaaskirjas on jäätmereformi vajadust põhjendatud pakendijäätmete ringlussevõtu sihtmäärade täitmisega. Selline eesmärgi püstitus on kahjuks ebatäpne. Eurostatis olevate kuni 2021 aasta andmete kohaselt on kõik pakendijäätmete ringlussevõtu sihtmäärad Eestis alati täidetud ja ületatud. Ametlikke tulemusi 2022 aasta kohta pole veel avaldatud, kuid Pakendiregistri 2022 aasta andmete kohaselt on ringlussevõtu näitaja meil vähemalt 63% tasemel. Seega ei vasta tõele VTK tabelis 1 olev suhtarv, nagu oleks 2022 aasta pakendijäätmete ringlussevõtt meil kõigest 48%.
Vastavalt pakendiseaduse nõuetele on TKO-de poolt rajatud laiaulatuslik pakendijäätmete liigiti kogumise süsteem, mis koosneb enam kui 3 600 avalikult kasutatavast pakendijäätmete kogumiskohast rohkem kui 8 000 konteineriga. Pakendijäätmete kogumisteenus on lisaks kättesaadav ka enam kui 2 300 korter- ning ligi 12 000 eramaja elanikele. Avalik pakendijäätmete konteinersüsteem on tõhus, linnaruumi säästev ja levinud kogumisviis, mida kombinatsioonis kohtkogumisega kasutatakse sisuliselt kõigis EL riikides, sealhulgas häid tulemusi näidanud Saksamaal, Soomes ning Belgias. Pakendijäätmete ringlussevõtu sihtmäära tõus 2025 aastal (55%->65%) tingib vältimatult liigiti kogumise laiendamise, kuna nii klaasi ja plasti osas on juba praegu tuntav materjalide defitsiit. TKO-d on pakendiettevõtetteid juba ammu teadvustanud uutest sihtmääradest tingitud kogumisvõrgustiku laienduse vajadusest.
Seetõttu pole absoluutselt arusaadav, mis probleemi VTK-s püütakse kogumisvõrgustiku ümberkujundamisega lahendada - sihtmäärade tõus tingib liigiti kogumise laienduse nagunii.
Soovime tagasisides juhtida tähelepanu järgmistele VTK ettepanekus sisalduvatele probleemidele:
- ükski EL riik ei rakenda pakendimaksu, VTK-s esitatud pakendimaksu näited ei vasta tõele;
- EL omavahendi tasu, mida VTK-s esitatakse pakendimaksu ühe peamise põhjusena, on Eestis arvestatud ebausaldusväärse kaudse metoodika põhjal ja on tinginud riigieelarvele põhjendamatu märkimisväärse lisakoormuse;
- pakendimaksu rakendamise keskkonnaeesmärgid on üldsõnalised ja ei ole põhjendatud;
- eelnõus välja pakutud pakendeid puudutavad meetmed on oluliselt erinevad võrreldes Euroopa Liidus kehtivate ning jõustamisfaasis oleva pakendi ja pakendijäätmete määrusega (edaspidi PPWR). Erinevused võivad osutuda EL ühisturu kaupade vaba liikumise tõketeks;
- pakendijäätmete liigiti kogumise laiendamise ettepanekule pole koostatud majandusmõjude analüüsi, ehkki Maailmapanga uuringu kohaselt kaasneks sellega vähemalt kolmekordne tootjavastutuse teenustasude tõus;
- pakendijäätmete liigiti kohtkogumise drastiline laiendamine ei võimalda ebapiisava sortvõimekuse tõttu jäätmematerjalide ringlussevõttu oluliselt suurendada, kuid tingib pakendiettevõtetele maksu- ja halduskoormuse ning elanikkonna kulude märkimisväärse suurenemise;
- VTK ettepanekus puudub alternatiivide võrdlus selle kohta, kas olmejäätmete ringlussevõtu suurendamise eesmärki saaks täita oluliselt väiksemate kuludega, elanikkonda vähem koormavalt ja ettevõtete konkurentsivõimet vähem kahjustaval moel;
- VTK pakendijäätmeid puudutavad meetmed ei ole vastavuses Maailmapanga soovitustega ega Euroopa Liidu varase hoiatuse raportitega.
EL pakendite õigusaktid ja VTK reguleerivad keskkonnahoidu erinevalt.
VTK pakendimaksu reguleerimisala kattub EL pakendite õigusaktide ning PPWR-ga, kuid EL-i pakendite keskkonnahoiu meetmed on Eesti jäätmereformi ettepanekutest täielikult erinevad. PPWR eelnõu ei näe ette pakendimaksu, vaid suunab pakendite ning pakendatud kauba tootjaid kindla ajakava kohaselt konkreetsetele kestlikkust toetavatele tegevustele, näiteks:
- pakendite disaini muutmine vastavalt Komisjoni ringlussevõtu rakendusakti tingimustele,
- ringlussevõetud komponendi minimaalse sisalduse nõue plastpakendites, mis eeldab kulukat ja mahukat jäätmete käitluse, töötluse ning pakendamise tehnoloogia alaseid arendustöid. Arendustöö ulatust iseloomustab see, et tänaste toiduohutuse nõuete ning tehnoloogiliste võimaluste juures ei ole jäätmevoost pärinevat teisest toorainet võimalik kontakttundlikes pakendites kasutada. Ainsaks erandiks on siin pandisüsteemist pärinev PET, mis aga moodustab plastpakenditest väikese osa.
- ringlussevõetud komponendi sisalduse arvestuse ja hindamise süsteemi loomine,
- üksikute pakendilahenduste, nagu joogipakendite, HORECA ja rühma- ning veopakendite korduskasutuse suurendamine,
- pakendite kaalu vähendamine ja tühja ruumi piiramine,
- teatud HORECA pakendiliikide keelustamine,
- tarbijate teavitamine ning võimestamine,
- vastavusdeklaratsiooni, pakendite ning tootjate andmebaaside juurutamine
- jne.
Eesti turul müüdavate erinevate toidupakendite liikide hulk ulatub kümnetessse tuhandetesse, tööstuskaupade puhul aga miljonitesse. Arvestades pakendi kui maksuobjekti komplekssust, materjalide ning kombinatsioonide suurt hulka ja disainis toimuvaid pidevaid uuendusi saab pakendimaksu arvestuse ning järelevalve halduskulu olema kindlasti kümnetes miljonites eurodes. Seetõttu polegi plastpakendite maksu EL-s juurutanud, kui üks teistsuguse maksumehhanismiga erandlik riik välja arvata.
VTK pakendimaksu näol rakenduks Eesti ettevõtetele märkimisväärne konkurentsivõimet halvav lisakoormus. Täitma tuleb hakata nii PPWR ambitsioonikaid, tehniliselt keerukaid ja kulukaid nõudeid, kui maksta mitte vähem koormavat pakendimaksu Eesti riigi eelarvesse.
Ungari pakendite maksustamise 2009-2023 aasta kogemus näitas väga kujukalt, et pakendimaks ei toeta keskkonnahoidu. Pakendite ringlussevõtt Ungaris selle ajaperioodi jooksul ei paranenud, plasti ja klaasi osas aga isegi halvenes. Ungaris lõpetas pakendite maksustamise 2023.aastal ning rakendas uuesti TKO süsteemi, nii nagu see toimib kõigis teistes EL liikmesriikides.
Ettepanek: viia läbi PPWR ja jäätmereformi VTK meetmete võrdlev analüüs ja eemaldada jäätmereformist nõuded, mis ei ole kooskõlas PPWR-ga. Järgida PPWR ajakava ning arvestada Komisjoni poolt tulevikus välja töötatavate rakendusaktidega.
Teeme ettepaneku VTK-st eemaldada pakendite turule laskmise aktsiisi (pakendimaksu) puudutavad sätted, kui ebamõistlikult kulukad, kõrge halduskoormusega ja EL regulatsioonidest erinevat meedet.
EL ühisturu kaupade vaba liikumise tõkestamise oht.
EL ühisturul kehtib kaupade vaba liikumise põhimõte, mis tähendab seda, et liikmesriikidel ei ole lubatud pakenditele rakendada teistest riikidest erinevaid nõudeid. Ühtlustamise laieneb ka pakendite keskkonnahoiu nõuetele ja regulatsioonidele. Selguse huvides sätestatakse ka eelnõu faasis oleva PPWR artiklis 4 üheselt, et liikmesriikidel on keelatud rakendada sellest määrusest erinevaid pakendite keskkonnahoiu nõudeid ning meetmeid. Vastasel juhul võidakse liikmesriikide tegevust tõlgendada EL ühisturu kaupade vaba liikumise tõkestamisena.
Ettepanek: lähtuda VTK välja töötamisel PPWR-ist ja selle rakendusaktidest, vastasel juhul võib tekkida olukord kus Eesti jäätmereformi meetmed osutuvad EL ühisturu kaupade vaba liikumise tõkestamiseks.
EL omavahendi tasu arvestus põhineb ebausaldusväärsel ning kahjulikul metoodikal.
KLM ametnikud on ringlusse võtmata plastpakendite koguse arvestamiseks valinud kaudsel hinnangul põhineva jäätmevoo koostise pistelise analüüsi meetodi, mida ei kasutata enamikus (s.o. 24 riigis 27st) EL liikmesriikides ja mis näitab just plastpakendi turule laskmist oluliselt suuremana, kui on pakendiettevõtted esitanud Pakendiregistrile. Kahe meetodi erinevus on maksumaksjale tekitanud põhjendamatu iga-aastase lisakoormuse enam kui 10 miljonit eurot. Vaatamata aastaid kestnud tähelepanu juhtimisele pole KLM ametnikud metoodikat korrigeerinud ja Eesti maksab jätkuvalt omavahendi tasuks „üle 20 miljoni“ euro, samas kui õiglane summa oleks vähemalt 10 miljonit eurot väiksem. Kuluka vea parandamise asemel plaanitakse üleliigne maksukoormust suunata läbi pakendimaksu hoopis ettevõtete ning Eesti elanike kanda.
Pakendimaksu sidumine EL omavahendi tasuga pole põhjendatud ka seetõttu, et EL omavahendi tasu puudutab ainult plasti, mitte muid pakendimaterjale.
VTKs puudub pakendimaksu halduskoormuse kasvuga seotud kulude hinnang nii ettevõtete kui MTA vaates. Kuid ilmselgelt on EL omavahendi tasu maksmine otse riigieelarvest maksumaksjatele ilmselgelt vähem koormav lahendus, kui oleks selle ülekandmine suurte haldus- ning järelvalvekoormusega pakendimaksuks.
Ettepanek: muuta EL omavahendi tasu arvestus Pakendiregistri põhiseks, seega oluliselt täpsemaks ning Eesti maksumaksjatele vähem koormavaks.
Pakendimaks ei ole keskkonnahoidu toetav meede
VTK-s esitatud pakendimaksu seos keskkonnaeesmärkidega on ebaselge, üldsõnaline, põhineb tõenduseta väidetel ning meelevaldsetel hinnangutel. VTK-s põhjendatakse näiteks klaaspakendi madalamat maksumäära sellega, et ta on „keskkonnasõbralikum“ ja kergemini "kätte saadavam" kui plastpakend. Selline eristamine ei ole seotud ei kehtivate kestlikkuse alaste regulatsioonidega, ega põhjendatud praktiliste näidete või valdkondlike uuringutega.
Erinevalt jäätmereformi VTK-st on PPWR eelnõu väga tugevalt suunatud kestlikkuse eesmärkide saavutamisele. Juhime Teie tähelepanu sellele, et PPWR-s puuduvad mõisted nagu pakendite keskkonnasõbralikkus ja kätte saadavus. PPWR-is kasutatakse pakendite kestlikkuse hindamiseks hoopis teisi, jäätmereformi VTK-st paraku täielikult erinevaid kriteeriume:
1. Kõik pakendid peavad olema ringlussevõetavad, mis tähendab vastamist järgmistele tingimustele:
2.Pakend loetakse ringlussevõetavaks, kui see vastab alljärgnevale:
(a) selle disain toetab ringlussevõttu (alates 2030 aastast)
(b) seda kogutakse tulemuslikult ja tõhusalt liigiti vastavalt PPWR artikli 43 lõigetele 1 ja 2;
(c) see sorteeritakse kindlaksmääratud jäätmevoogudeks, ilma et see mõjutaks muude jäätmevoogude ringlussevõttu;
(d) seda saab ringlusse võtta nii, et saadud teisesed toorained on esmaste toorainete asendamiseks piisava kvaliteediga);
(e) seda saab mastaapselt ringlusse võtta (alates 2035 aastast).
VTK-s on väidetud, et „turule lastavad pakendid ei ole sageli ringlusse võetavad, mistõttu on isegi väga eeskujuliku liigiti kogumise puhul keeruline tagada, et kokku kogutud pakendid ka ringlusse võetakse“. Kommentaar: väide ei ole kooskõlas PPWR-ga ja selle kohta pole VTK-s esitatud ühtegi tõendust, pole selget millist ringlussevõtu meetodit on silmas peetud, ning millised pakendid „ei ole sageli ringlusse võetavad“. Ükski avalikult leitav infoallikas ei kinnita sellist hinnangut. Piisavalt tõhusa kogumis-, sortimis- ning ringlussevõtu tööstusliku võimekuse korral on kõik pakendimaterjalid ringlusse võetavad.
VTK-s on pakendimaksu vajadust põhjendatud ka järgmiselt: „kehtiv pakendiaktsiisi süsteem ei võta piisaval määral arvesse põhimõtet, et keskkonnasõbralik pakend peaks olema odavam kui mittekeskkonnasõbralik pakend ega motiveeri turule lastavat pakendivoogu vähendama. Üksnes kehtivast pakendiaktsiisi süsteemist ei piisa, et vähendada pakendijäätmete teket ning motiveerida ringlussevõetavate pakendite turule laskmist.“ Kommentaar: nendes kahes lauses valitseb nii mõistete kui sisu poolest täielik segadus. „Keskkonnasõbralik pakend“ on täiesti sisutu üldsõnaline väljend, mida ei kasutata üheski regulatsioonis, keskkonnapoliitilises dokumendis ega uuringus. Pakendite puhul saab rääkida kas ringlusse võetavast disainist, ringlussevõtu määrast, elutsükli analüüsist, keskkonna jalajäljest, kasvuhoonegaaside heitest, taastumatutest toorainetest, biolagunevusest või mõnest muust kestlikkuse parameetrist. Ühtegi pakendit pole üldistatult võimalik iseloomustada kui „rohkem“ või „vähem“ keskonnasõbralikku.
Pakendiaktsiisi seaduse eemärgiks ei ole kunagi olnud pakendite keskkonnasõbralikkuse tagamine, pakendivoo või pakendijäätmete tekke vähendamine ega ringlussevõetavate pakendite turule laskmise motiveerimine. Pakendiaktsiisi seaduse ainus eesmärk on olnud suunata pakendiettevõtteid TKO teenuste kasutusele. Pakendiaktsiisi seadusele on VTK-s omistatud selle sisule täiesti mittevastavad eesmärgid ja kahjuks on tegemist täiesti asjatundmatu hinnanguga. Pakendite keskkonnamõju vähendamisega tegelevad sellised regulatsioonid nagu pakendiseadus, jäätmeseadus, EL pakendi- ja pakendijäätmete direktiiv ning välja töötamisel olev EL pakendimäärus (PPWR).
VTK-s on pakendimaksu põhjendatud veel järgmiselt: „Kuivõrd plastpakendite ülekülluse ja ringlussevõetavusega on raskustes kogu Euroopa, siis kehtivad hetkel mitmetes riikides pakendijäätmete ringlussevõttu stimuleerivad süsteemid ning kogu Euroopa liigub turule suunatava pakendimassi ja -jäätmete vähendamise poole.“ Kommentaar: globaalselt on plastpakendi osakaal kasvamas ja muude pakendimaterjalide oma vähenemas, kuna plastpakendi omadused, mitmekülgsed kasutusvõimalused ja hind on teistest materjalidest oluliselt paremad. Euroopa (kui selle all peetakse silmas Euroopa Liitu) tegeleb plastpakendite keskkonnamõjuga tegelikult ammu ning väga tõsiselt. EL eesmärgid kajastuvad eelkõige kehtivas pakendi ja pakendijäätmete direktiivis (PPWD) ning välja töötamisel olevas pakendimääruse (PPWR) eelnõus. PPWR-s on näiteks 2030 aasta eesmärgiks on muuta kõik pakendid ringlusse võetavaks ja kehtestada pakenditele nõuded ringlusse võetud materjali sisaldusele, pakendijäätmete liigiti kogumisele ning ringlussevõtule. PPWR ei näe ette pakendimaksu rakendamist.
Ettepanek: õigusalase segaduse vältimiseks ning pakendite kestlikkuse alastest regulatsioonidest erinevate mõistete ning klassifikaatorite kasutamise tõttu palume mitte kehtestada pakendite turule laskmise aktsiisi (pakendimaksu). Sellisel meetmel puudub seos pakendite keskkonnasurve vähendamisega.
Pakendijäätmete liigiti kogumise laiendamine suurendab inflatsiooni, kuid mitte ringlussevõttu.
Pakendijäätmete liigiti kogumise konteinervõrgustiku kiire ning ulatusliku laiendamise eesmärk pole arusaadav. Eestis toimib väga edukalt TKOde poolt korraldatav tootjavastutuse süsteem, mis on saavutanud pakendijäätmete ringlussevõtul 70+% taseme ning täita ka kõik muud pakendiseaduses püstitatud eesmärgid. EL varase hoiatuse raportid ning ka Maailmapanga uuring on meie TKO süsteemi toimimise ning tulemustega igati rahule jäänud .Seetõttu pole põhjendatud jäätmereformi VTK poolt pakendiettevõtetele rakenduv kontrollimatu kulude suurendamise surve ning tootjavastutuse kohustuste meelevaldne ning eesmärgitu laiendamine. Maailmapank on kohtkogumise tootjavastutuse kulusid hinnanud 25-30 miljoni eurole. Kusjuures see hinnang koostati enne viimast suurt jäätmekäitlusteenuste hinnatõusu.
Pakendite turule laskmise maksu mõju saab olema vähemalt 24-27 miljonit eurot (mitte 18-20 nagu VTKs hnnatud). Pakendimaksu turule laskmise komponendile hakkab suure tõenäosusega lisanduma ka pakendimaksu teine komponent ringlussevõtu sihtmäärade täitmata jätmise eest, kuna jäätmereformi ettepaneku kohaselt ei saa TKO-d enam mõjutada pakendijäätmete kogumist ega ringlussevõttu.
Praegu moodustavad kolme TKO tootjavastutuse teenustasud kokku ca 12 miljonit eurot. Pakendiettevõtete maksu- ja kulukoormuse tõus saab jäätmereformi tulemusel olema vähemalt 60 miljonit eurot. Arvestades inflatsiooni, jäätmereformi kaudseid kulusid (põletusmaksu kehtestamine ja ladestusmaksu tõus) ning TKO-delt ära võetavat tootjavastutuse kulude mõjutamise võimalust, saab summaarne kulutõus olema ilmselt veelgi suurem.
Tootjahinna 60 miljoni euro suurusele tõusule lisandub poelettidel nii kaubanduse juurdehindlus kui käibemaks. Arvestades, et toiduturu maht on ca 1,5 miljardit eurot ja suurema osa pakendatud kaubast moodustavad just toidukaubad, siis tingib jäätmereform vähemalt 5% toiduainete hinnatõusu. Sellele hakkavad siis lähiaastatel lisanduma veel PPWR-i poolsed ambitsioonikad ja kulukad pakendialased nõuded.
Ettepanek: piirata kohtkogumise laiendamist jäätmete sortimise- ja töötlustaristu võimalustega ning hoiduda pakendiettevõtete ja tarbijate koormamisest mittevajalike tegevuste ning kuludega. Ettepanek on Eestis mitte kehtestada EL nõuetest erinevaid, kaugemale ulatuvaid ning varasema ajakavaga regulatsioone.
Euroopa Komisjoni varase hoiatuse raporti ja Maailmapanga uuringu soovitused erinevad oluliselt jäätmereformiga plaanitutest.
Nii Komisjoni Varase hoiatuse raport kui Maailmapanga uuring on juhtinud tähelepanu sellele, et jäätmete, sealhulgas pakendijäätmete, ringlussevõtu peamiseks pudelikaelaks on sortimistehaste vähene võimekus ja bio- ning muude kodumajapidamiste olmejäätmete madal ringlussevõtt. Kumbki dokument ei soovita pakendimaksu rakendamist, ega näe sellel meetmel olevat mitte mingisugust mõju pakendijäätmete keskkonnamõju vähendamisele.
Kumbki dokument ei anna soovitust pakendijäätmete avaliku kogumisvõrgustiku koheseks kaotamiseks, vaid kohtkogumise järk-järguliseks laiendamiseks vastavalt sortimistaristu võimekuse arengule järgneva 15 aasta jooksul. vt lisatud joonis allpool. (allikas Maailmapanga uuring).
Jäätmereformiga kavandatava avaliku kogumisvõrgustiku kohesel kaotamisel puudub mõjuanalüüs, osapoolte ülesanded ja vastutus on ebaselged ning väga suure tõenäosusega tekitab see jäätmete väärindamise ahelas arvukaid arusaamatusi ja vaidlusi. Halvim stsenaarium võib olla osapoolte kokkuleppe puudumine ja koostöö täielik peatumine, mille tulemusel jäävad pakendijäätmed lihtsalt sortimata ja ümber töötlemata.
Olmejäätmete ringlussevõtu suurendamist silmas pidades ei nähtu VTK-st mida plaanitakse seadusloome tasandil ette võtta bio- ja muude segaolmejäätmete tulemuste parandamiseks, ehkki need kaks fraktsiooni moodustavad kodumajapidamiste segaolmejäätmetest enam kui kaks kolmandikku. VTK keskendumine pelgalt pakendijäätmete liigiti kogumisele on kõikidest võimalikest jäätmete ringlussevõtu suurendamise lahendustest ilmselt kõige kulukam ja vähima tulemuslikkusega.
Ettepanek: viia jäätmereformi VTK meetmed vastavusse Euroopa komisjoni varase hoiatuse raportite ning Maailmapanga uuringu soovitustega, ning loobuda pakendite turule laskmise aktsiisi (pakendimaksu) rakendamisest.
Lugupidamisega
Sirje Potisepp
Toiduliidu juhataja
Eesti Toiduainetööstuse Liidu tagasiside Jäätmeseaduse, pakendiseaduse ja teiste seaduste muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsusele
Täname võimaluse eest väljendada suurima pakendiettevõtteid koondava erialaliidu seisukohti Jäätmeseaduse, pakendiseaduse ja teiste seaduste muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) suhtes.
Soovime juhtida Teie tähelepanu sellele, et Eesti toidutootmise ettevõtted on keskkonnateadlikud ja –hoidlikud ning suhtuvad äärmiselt tõsiselt nii toodetest kui tootmisprotsessist tingitud keskkonnamõju vähendamisse ja kestlikkuse alaste regulatsioonide täitmisse. Paljud ettevõtted (näiteks Maag Eesti, Atria Eesti, Orkla Eesti, Nordic Milk ja arvukalt teisi) on vabatahtlikult panustanud nii pakendite massi vähendamisse kui ka pakendite disaini ringlusse võetavuse parandamisse. VTK pakendimaksu ettepanek aga ei arvesta vähimalgi määral keskkonnamõju vähendamiseks juba tehtud ja tulevikus tehtavate investeeringute ning kuludega.
Toiduainetööstuse Liitu kuuluvad ettevõtted on sõlminud pakendiseaduses sätestatud laiendatud tootjavastutuse eesmärkide täitmiseks kohustuste üleandmise lepingu ühega kolmest taaskasutusorganisatsioonist (edaspidi TKO). TKO-d omalt poolt on pakendiettevõtete rahastuse toel täitnud kõik pakendiseadusest tulenevad pakendijäätmete kogumise, ringlussevõtu ja elanikkonna teavituse kohustused. Pakendijäätmete ringlussevõtt on viimastel aastatel ületanud stabiilselt 70% taseme, oleme selle näitajaga EL edukamate hulgas. Täidetud nii praegu kehtiv 55% kui ka 2025 aastal rakenduv 65% sihtmäär. Alljärgneval graafikul on esitatud pakendijäätmete ringlussevõtu ning taaskasutuse määrad EL liikmesriikides kuni 2021 aastani (allikas Eurostat).
Kliimaministri poolt allkirjastatud VTK kaaskirjas on jäätmereformi vajadust põhjendatud pakendijäätmete ringlussevõtu sihtmäärade täitmisega. Selline eesmärgi püstitus on kahjuks ebatäpne. Eurostatis olevate kuni 2021 aasta andmete kohaselt on kõik pakendijäätmete ringlussevõtu sihtmäärad Eestis alati täidetud ja ületatud. Ametlikke tulemusi 2022 aasta kohta pole veel avaldatud, kuid Pakendiregistri 2022 aasta andmete kohaselt on ringlussevõtu näitaja meil vähemalt 63% tasemel. Seega ei vasta tõele VTK tabelis 1 olev suhtarv, nagu oleks 2022 aasta pakendijäätmete ringlussevõtt meil kõigest 48%.
Vastavalt pakendiseaduse nõuetele on TKO-de poolt rajatud laiaulatuslik pakendijäätmete liigiti kogumise süsteem, mis koosneb enam kui 3 600 avalikult kasutatavast pakendijäätmete kogumiskohast rohkem kui 8 000 konteineriga. Pakendijäätmete kogumisteenus on lisaks kättesaadav ka enam kui 2 300 korter- ning ligi 12 000 eramaja elanikele. Avalik pakendijäätmete konteinersüsteem on tõhus, linnaruumi säästev ja levinud kogumisviis, mida kombinatsioonis kohtkogumisega kasutatakse sisuliselt kõigis EL riikides, sealhulgas häid tulemusi näidanud Saksamaal, Soomes ning Belgias. Pakendijäätmete ringlussevõtu sihtmäära tõus 2025 aastal (55%->65%) tingib vältimatult liigiti kogumise laiendamise, kuna nii klaasi ja plasti osas on juba praegu tuntav materjalide defitsiit. TKO-d on pakendiettevõtetteid juba ammu teadvustanud uutest sihtmääradest tingitud kogumisvõrgustiku laienduse vajadusest.
Seetõttu pole absoluutselt arusaadav, mis probleemi VTK-s püütakse kogumisvõrgustiku ümberkujundamisega lahendada - sihtmäärade tõus tingib liigiti kogumise laienduse nagunii.
Soovime tagasisides juhtida tähelepanu järgmistele VTK ettepanekus sisalduvatele probleemidele:
- ükski EL riik ei rakenda pakendimaksu, VTK-s esitatud pakendimaksu näited ei vasta tõele;
- EL omavahendi tasu, mida VTK-s esitatakse pakendimaksu ühe peamise põhjusena, on Eestis arvestatud ebausaldusväärse kaudse metoodika põhjal ja on tinginud riigieelarvele põhjendamatu märkimisväärse lisakoormuse;
- pakendimaksu rakendamise keskkonnaeesmärgid on üldsõnalised ja ei ole põhjendatud;
- eelnõus välja pakutud pakendeid puudutavad meetmed on oluliselt erinevad võrreldes Euroopa Liidus kehtivate ning jõustamisfaasis oleva pakendi ja pakendijäätmete määrusega (edaspidi PPWR). Erinevused võivad osutuda EL ühisturu kaupade vaba liikumise tõketeks;
- pakendijäätmete liigiti kogumise laiendamise ettepanekule pole koostatud majandusmõjude analüüsi, ehkki Maailmapanga uuringu kohaselt kaasneks sellega vähemalt kolmekordne tootjavastutuse teenustasude tõus;
- pakendijäätmete liigiti kohtkogumise drastiline laiendamine ei võimalda ebapiisava sortvõimekuse tõttu jäätmematerjalide ringlussevõttu oluliselt suurendada, kuid tingib pakendiettevõtetele maksu- ja halduskoormuse ning elanikkonna kulude märkimisväärse suurenemise;
- VTK ettepanekus puudub alternatiivide võrdlus selle kohta, kas olmejäätmete ringlussevõtu suurendamise eesmärki saaks täita oluliselt väiksemate kuludega, elanikkonda vähem koormavalt ja ettevõtete konkurentsivõimet vähem kahjustaval moel;
- VTK pakendijäätmeid puudutavad meetmed ei ole vastavuses Maailmapanga soovitustega ega Euroopa Liidu varase hoiatuse raportitega.
EL pakendite õigusaktid ja VTK reguleerivad keskkonnahoidu erinevalt.
VTK pakendimaksu reguleerimisala kattub EL pakendite õigusaktide ning PPWR-ga, kuid EL-i pakendite keskkonnahoiu meetmed on Eesti jäätmereformi ettepanekutest täielikult erinevad. PPWR eelnõu ei näe ette pakendimaksu, vaid suunab pakendite ning pakendatud kauba tootjaid kindla ajakava kohaselt konkreetsetele kestlikkust toetavatele tegevustele, näiteks:
- pakendite disaini muutmine vastavalt Komisjoni ringlussevõtu rakendusakti tingimustele,
- ringlussevõetud komponendi minimaalse sisalduse nõue plastpakendites, mis eeldab kulukat ja mahukat jäätmete käitluse, töötluse ning pakendamise tehnoloogia alaseid arendustöid. Arendustöö ulatust iseloomustab see, et tänaste toiduohutuse nõuete ning tehnoloogiliste võimaluste juures ei ole jäätmevoost pärinevat teisest toorainet võimalik kontakttundlikes pakendites kasutada. Ainsaks erandiks on siin pandisüsteemist pärinev PET, mis aga moodustab plastpakenditest väikese osa.
- ringlussevõetud komponendi sisalduse arvestuse ja hindamise süsteemi loomine,
- üksikute pakendilahenduste, nagu joogipakendite, HORECA ja rühma- ning veopakendite korduskasutuse suurendamine,
- pakendite kaalu vähendamine ja tühja ruumi piiramine,
- teatud HORECA pakendiliikide keelustamine,
- tarbijate teavitamine ning võimestamine,
- vastavusdeklaratsiooni, pakendite ning tootjate andmebaaside juurutamine
- jne.
Eesti turul müüdavate erinevate toidupakendite liikide hulk ulatub kümnetessse tuhandetesse, tööstuskaupade puhul aga miljonitesse. Arvestades pakendi kui maksuobjekti komplekssust, materjalide ning kombinatsioonide suurt hulka ja disainis toimuvaid pidevaid uuendusi saab pakendimaksu arvestuse ning järelevalve halduskulu olema kindlasti kümnetes miljonites eurodes. Seetõttu polegi plastpakendite maksu EL-s juurutanud, kui üks teistsuguse maksumehhanismiga erandlik riik välja arvata.
VTK pakendimaksu näol rakenduks Eesti ettevõtetele märkimisväärne konkurentsivõimet halvav lisakoormus. Täitma tuleb hakata nii PPWR ambitsioonikaid, tehniliselt keerukaid ja kulukaid nõudeid, kui maksta mitte vähem koormavat pakendimaksu Eesti riigi eelarvesse.
Ungari pakendite maksustamise 2009-2023 aasta kogemus näitas väga kujukalt, et pakendimaks ei toeta keskkonnahoidu. Pakendite ringlussevõtt Ungaris selle ajaperioodi jooksul ei paranenud, plasti ja klaasi osas aga isegi halvenes. Ungaris lõpetas pakendite maksustamise 2023.aastal ning rakendas uuesti TKO süsteemi, nii nagu see toimib kõigis teistes EL liikmesriikides.
Ettepanek: viia läbi PPWR ja jäätmereformi VTK meetmete võrdlev analüüs ja eemaldada jäätmereformist nõuded, mis ei ole kooskõlas PPWR-ga. Järgida PPWR ajakava ning arvestada Komisjoni poolt tulevikus välja töötatavate rakendusaktidega.
Teeme ettepaneku VTK-st eemaldada pakendite turule laskmise aktsiisi (pakendimaksu) puudutavad sätted, kui ebamõistlikult kulukad, kõrge halduskoormusega ja EL regulatsioonidest erinevat meedet.
EL ühisturu kaupade vaba liikumise tõkestamise oht.
EL ühisturul kehtib kaupade vaba liikumise põhimõte, mis tähendab seda, et liikmesriikidel ei ole lubatud pakenditele rakendada teistest riikidest erinevaid nõudeid. Ühtlustamise laieneb ka pakendite keskkonnahoiu nõuetele ja regulatsioonidele. Selguse huvides sätestatakse ka eelnõu faasis oleva PPWR artiklis 4 üheselt, et liikmesriikidel on keelatud rakendada sellest määrusest erinevaid pakendite keskkonnahoiu nõudeid ning meetmeid. Vastasel juhul võidakse liikmesriikide tegevust tõlgendada EL ühisturu kaupade vaba liikumise tõkestamisena.
Ettepanek: lähtuda VTK välja töötamisel PPWR-ist ja selle rakendusaktidest, vastasel juhul võib tekkida olukord kus Eesti jäätmereformi meetmed osutuvad EL ühisturu kaupade vaba liikumise tõkestamiseks.
EL omavahendi tasu arvestus põhineb ebausaldusväärsel ning kahjulikul metoodikal.
KLM ametnikud on ringlusse võtmata plastpakendite koguse arvestamiseks valinud kaudsel hinnangul põhineva jäätmevoo koostise pistelise analüüsi meetodi, mida ei kasutata enamikus (s.o. 24 riigis 27st) EL liikmesriikides ja mis näitab just plastpakendi turule laskmist oluliselt suuremana, kui on pakendiettevõtted esitanud Pakendiregistrile. Kahe meetodi erinevus on maksumaksjale tekitanud põhjendamatu iga-aastase lisakoormuse enam kui 10 miljonit eurot. Vaatamata aastaid kestnud tähelepanu juhtimisele pole KLM ametnikud metoodikat korrigeerinud ja Eesti maksab jätkuvalt omavahendi tasuks „üle 20 miljoni“ euro, samas kui õiglane summa oleks vähemalt 10 miljonit eurot väiksem. Kuluka vea parandamise asemel plaanitakse üleliigne maksukoormust suunata läbi pakendimaksu hoopis ettevõtete ning Eesti elanike kanda.
Pakendimaksu sidumine EL omavahendi tasuga pole põhjendatud ka seetõttu, et EL omavahendi tasu puudutab ainult plasti, mitte muid pakendimaterjale.
VTKs puudub pakendimaksu halduskoormuse kasvuga seotud kulude hinnang nii ettevõtete kui MTA vaates. Kuid ilmselgelt on EL omavahendi tasu maksmine otse riigieelarvest maksumaksjatele ilmselgelt vähem koormav lahendus, kui oleks selle ülekandmine suurte haldus- ning järelvalvekoormusega pakendimaksuks.
Ettepanek: muuta EL omavahendi tasu arvestus Pakendiregistri põhiseks, seega oluliselt täpsemaks ning Eesti maksumaksjatele vähem koormavaks.
Pakendimaks ei ole keskkonnahoidu toetav meede
VTK-s esitatud pakendimaksu seos keskkonnaeesmärkidega on ebaselge, üldsõnaline, põhineb tõenduseta väidetel ning meelevaldsetel hinnangutel. VTK-s põhjendatakse näiteks klaaspakendi madalamat maksumäära sellega, et ta on „keskkonnasõbralikum“ ja kergemini "kätte saadavam" kui plastpakend. Selline eristamine ei ole seotud ei kehtivate kestlikkuse alaste regulatsioonidega, ega põhjendatud praktiliste näidete või valdkondlike uuringutega.
Erinevalt jäätmereformi VTK-st on PPWR eelnõu väga tugevalt suunatud kestlikkuse eesmärkide saavutamisele. Juhime Teie tähelepanu sellele, et PPWR-s puuduvad mõisted nagu pakendite keskkonnasõbralikkus ja kätte saadavus. PPWR-is kasutatakse pakendite kestlikkuse hindamiseks hoopis teisi, jäätmereformi VTK-st paraku täielikult erinevaid kriteeriume:
1. Kõik pakendid peavad olema ringlussevõetavad, mis tähendab vastamist järgmistele tingimustele:
2.Pakend loetakse ringlussevõetavaks, kui see vastab alljärgnevale:
(a) selle disain toetab ringlussevõttu (alates 2030 aastast)
(b) seda kogutakse tulemuslikult ja tõhusalt liigiti vastavalt PPWR artikli 43 lõigetele 1 ja 2;
(c) see sorteeritakse kindlaksmääratud jäätmevoogudeks, ilma et see mõjutaks muude jäätmevoogude ringlussevõttu;
(d) seda saab ringlusse võtta nii, et saadud teisesed toorained on esmaste toorainete asendamiseks piisava kvaliteediga);
(e) seda saab mastaapselt ringlusse võtta (alates 2035 aastast).
VTK-s on väidetud, et „turule lastavad pakendid ei ole sageli ringlusse võetavad, mistõttu on isegi väga eeskujuliku liigiti kogumise puhul keeruline tagada, et kokku kogutud pakendid ka ringlusse võetakse“. Kommentaar: väide ei ole kooskõlas PPWR-ga ja selle kohta pole VTK-s esitatud ühtegi tõendust, pole selget millist ringlussevõtu meetodit on silmas peetud, ning millised pakendid „ei ole sageli ringlusse võetavad“. Ükski avalikult leitav infoallikas ei kinnita sellist hinnangut. Piisavalt tõhusa kogumis-, sortimis- ning ringlussevõtu tööstusliku võimekuse korral on kõik pakendimaterjalid ringlusse võetavad.
VTK-s on pakendimaksu vajadust põhjendatud ka järgmiselt: „kehtiv pakendiaktsiisi süsteem ei võta piisaval määral arvesse põhimõtet, et keskkonnasõbralik pakend peaks olema odavam kui mittekeskkonnasõbralik pakend ega motiveeri turule lastavat pakendivoogu vähendama. Üksnes kehtivast pakendiaktsiisi süsteemist ei piisa, et vähendada pakendijäätmete teket ning motiveerida ringlussevõetavate pakendite turule laskmist.“ Kommentaar: nendes kahes lauses valitseb nii mõistete kui sisu poolest täielik segadus. „Keskkonnasõbralik pakend“ on täiesti sisutu üldsõnaline väljend, mida ei kasutata üheski regulatsioonis, keskkonnapoliitilises dokumendis ega uuringus. Pakendite puhul saab rääkida kas ringlusse võetavast disainist, ringlussevõtu määrast, elutsükli analüüsist, keskkonna jalajäljest, kasvuhoonegaaside heitest, taastumatutest toorainetest, biolagunevusest või mõnest muust kestlikkuse parameetrist. Ühtegi pakendit pole üldistatult võimalik iseloomustada kui „rohkem“ või „vähem“ keskonnasõbralikku.
Pakendiaktsiisi seaduse eemärgiks ei ole kunagi olnud pakendite keskkonnasõbralikkuse tagamine, pakendivoo või pakendijäätmete tekke vähendamine ega ringlussevõetavate pakendite turule laskmise motiveerimine. Pakendiaktsiisi seaduse ainus eesmärk on olnud suunata pakendiettevõtteid TKO teenuste kasutusele. Pakendiaktsiisi seadusele on VTK-s omistatud selle sisule täiesti mittevastavad eesmärgid ja kahjuks on tegemist täiesti asjatundmatu hinnanguga. Pakendite keskkonnamõju vähendamisega tegelevad sellised regulatsioonid nagu pakendiseadus, jäätmeseadus, EL pakendi- ja pakendijäätmete direktiiv ning välja töötamisel olev EL pakendimäärus (PPWR).
VTK-s on pakendimaksu põhjendatud veel järgmiselt: „Kuivõrd plastpakendite ülekülluse ja ringlussevõetavusega on raskustes kogu Euroopa, siis kehtivad hetkel mitmetes riikides pakendijäätmete ringlussevõttu stimuleerivad süsteemid ning kogu Euroopa liigub turule suunatava pakendimassi ja -jäätmete vähendamise poole.“ Kommentaar: globaalselt on plastpakendi osakaal kasvamas ja muude pakendimaterjalide oma vähenemas, kuna plastpakendi omadused, mitmekülgsed kasutusvõimalused ja hind on teistest materjalidest oluliselt paremad. Euroopa (kui selle all peetakse silmas Euroopa Liitu) tegeleb plastpakendite keskkonnamõjuga tegelikult ammu ning väga tõsiselt. EL eesmärgid kajastuvad eelkõige kehtivas pakendi ja pakendijäätmete direktiivis (PPWD) ning välja töötamisel olevas pakendimääruse (PPWR) eelnõus. PPWR-s on näiteks 2030 aasta eesmärgiks on muuta kõik pakendid ringlusse võetavaks ja kehtestada pakenditele nõuded ringlusse võetud materjali sisaldusele, pakendijäätmete liigiti kogumisele ning ringlussevõtule. PPWR ei näe ette pakendimaksu rakendamist.
Ettepanek: õigusalase segaduse vältimiseks ning pakendite kestlikkuse alastest regulatsioonidest erinevate mõistete ning klassifikaatorite kasutamise tõttu palume mitte kehtestada pakendite turule laskmise aktsiisi (pakendimaksu). Sellisel meetmel puudub seos pakendite keskkonnasurve vähendamisega.
Pakendijäätmete liigiti kogumise laiendamine suurendab inflatsiooni, kuid mitte ringlussevõttu.
Pakendijäätmete liigiti kogumise konteinervõrgustiku kiire ning ulatusliku laiendamise eesmärk pole arusaadav. Eestis toimib väga edukalt TKOde poolt korraldatav tootjavastutuse süsteem, mis on saavutanud pakendijäätmete ringlussevõtul 70+% taseme ning täita ka kõik muud pakendiseaduses püstitatud eesmärgid. EL varase hoiatuse raportid ning ka Maailmapanga uuring on meie TKO süsteemi toimimise ning tulemustega igati rahule jäänud .Seetõttu pole põhjendatud jäätmereformi VTK poolt pakendiettevõtetele rakenduv kontrollimatu kulude suurendamise surve ning tootjavastutuse kohustuste meelevaldne ning eesmärgitu laiendamine. Maailmapank on kohtkogumise tootjavastutuse kulusid hinnanud 25-30 miljoni eurole. Kusjuures see hinnang koostati enne viimast suurt jäätmekäitlusteenuste hinnatõusu.
Pakendite turule laskmise maksu mõju saab olema vähemalt 24-27 miljonit eurot (mitte 18-20 nagu VTKs hnnatud). Pakendimaksu turule laskmise komponendile hakkab suure tõenäosusega lisanduma ka pakendimaksu teine komponent ringlussevõtu sihtmäärade täitmata jätmise eest, kuna jäätmereformi ettepaneku kohaselt ei saa TKO-d enam mõjutada pakendijäätmete kogumist ega ringlussevõttu.
Praegu moodustavad kolme TKO tootjavastutuse teenustasud kokku ca 12 miljonit eurot. Pakendiettevõtete maksu- ja kulukoormuse tõus saab jäätmereformi tulemusel olema vähemalt 60 miljonit eurot. Arvestades inflatsiooni, jäätmereformi kaudseid kulusid (põletusmaksu kehtestamine ja ladestusmaksu tõus) ning TKO-delt ära võetavat tootjavastutuse kulude mõjutamise võimalust, saab summaarne kulutõus olema ilmselt veelgi suurem.
Tootjahinna 60 miljoni euro suurusele tõusule lisandub poelettidel nii kaubanduse juurdehindlus kui käibemaks. Arvestades, et toiduturu maht on ca 1,5 miljardit eurot ja suurema osa pakendatud kaubast moodustavad just toidukaubad, siis tingib jäätmereform vähemalt 5% toiduainete hinnatõusu. Sellele hakkavad siis lähiaastatel lisanduma veel PPWR-i poolsed ambitsioonikad ja kulukad pakendialased nõuded.
Ettepanek: piirata kohtkogumise laiendamist jäätmete sortimise- ja töötlustaristu võimalustega ning hoiduda pakendiettevõtete ja tarbijate koormamisest mittevajalike tegevuste ning kuludega. Ettepanek on Eestis mitte kehtestada EL nõuetest erinevaid, kaugemale ulatuvaid ning varasema ajakavaga regulatsioone.
Euroopa Komisjoni varase hoiatuse raporti ja Maailmapanga uuringu soovitused erinevad oluliselt jäätmereformiga plaanitutest.
Nii Komisjoni Varase hoiatuse raport kui Maailmapanga uuring on juhtinud tähelepanu sellele, et jäätmete, sealhulgas pakendijäätmete, ringlussevõtu peamiseks pudelikaelaks on sortimistehaste vähene võimekus ja bio- ning muude kodumajapidamiste olmejäätmete madal ringlussevõtt. Kumbki dokument ei soovita pakendimaksu rakendamist, ega näe sellel meetmel olevat mitte mingisugust mõju pakendijäätmete keskkonnamõju vähendamisele.
Kumbki dokument ei anna soovitust pakendijäätmete avaliku kogumisvõrgustiku koheseks kaotamiseks, vaid kohtkogumise järk-järguliseks laiendamiseks vastavalt sortimistaristu võimekuse arengule järgneva 15 aasta jooksul. vt lisatud joonis allpool. (allikas Maailmapanga uuring).
Jäätmereformiga kavandatava avaliku kogumisvõrgustiku kohesel kaotamisel puudub mõjuanalüüs, osapoolte ülesanded ja vastutus on ebaselged ning väga suure tõenäosusega tekitab see jäätmete väärindamise ahelas arvukaid arusaamatusi ja vaidlusi. Halvim stsenaarium võib olla osapoolte kokkuleppe puudumine ja koostöö täielik peatumine, mille tulemusel jäävad pakendijäätmed lihtsalt sortimata ja ümber töötlemata.
Olmejäätmete ringlussevõtu suurendamist silmas pidades ei nähtu VTK-st mida plaanitakse seadusloome tasandil ette võtta bio- ja muude segaolmejäätmete tulemuste parandamiseks, ehkki need kaks fraktsiooni moodustavad kodumajapidamiste segaolmejäätmetest enam kui kaks kolmandikku. VTK keskendumine pelgalt pakendijäätmete liigiti kogumisele on kõikidest võimalikest jäätmete ringlussevõtu suurendamise lahendustest ilmselt kõige kulukam ja vähima tulemuslikkusega.
Ettepanek: viia jäätmereformi VTK meetmed vastavusse Euroopa komisjoni varase hoiatuse raportite ning Maailmapanga uuringu soovitustega, ning loobuda pakendite turule laskmise aktsiisi (pakendimaksu) rakendamisest.
Lugupidamisega
Sirje Potisepp
Toiduliidu juhataja 041_KLM_Jäätmereformi VTK 2_18.04.2024.asice |